خبرهای خوبی از وضعیت مدیریت مالی شهرها یا عملکرد نهادهای محلی در ایران به گوش نمیرسد؛ بخشش نجومی ملک به نورچشمیها، استخدامهای بدون حساب و کتاب، انجام هزینههای غیرمرتبط با ماموریتهای قانونی شهرداریها، فسادآمیز بودن برخی معاملات کلانشهری و رواج درآمدهای غیرپایدار و مخرب محیط شهری تنها بیانگر بخشی از وضعیت نامطلوب مدیریت شهری است و انتظار میرود منتخبین جدید شوراهای محلی با تکیه بر مباحث علمی و تاکید بر روشهای کارشناسی شده و اتخاذ سیاستهای صحیح به فکر تحول در زمامداری مالی شهرها باشند.
زمامداری مالی شهرها که در مباحث علمی از آن به مالیه شهری نیز یاد میکنند
در ایران ناکارآمد، غیرپاسخگو و غیرشفاف و از سوی دیگر حاوی احکام متناقض و
پراکنده است و همین مهمترین عامل ایجاد فساد یا به بیان بهتر سوءظنهایی است که
در این حوزه ایجاد میشود. بدیهی است تا زمانی که زمامداری مالی شهرها متحول نشود
هرگونه طرح اصلاح مدیریت شهری و ایجاد تحول در آن غیرممکن خواهد بود و به بیان
دیگر تا شاهرگهای مالی شهرها اصلاح نشود مدیریت شهرها در شبکهای از روابط
فسادآور و ناکارآمد گرفتار خواهد ماند. بر همین اساس منتخبین جدید شوراها باید به
فکر تحول در زمامداری مالی شهرها باشند و تا زمانی که این مهم انجام نشود توسعه
شهری ناممکن خواهد بود.
گستره روابط مالی و محاسباتی شهرها
وصول منابع و انجام مصارف شهری از مهمترین موضوعات در مدیریت شهری
محسوب میشوند که میتوان آنها را در قوانین، مقررات و رویههای مختلف شناسایی
کرد. مالیه شهری موضوعات مهمی را دربرمیگیرد که پاسخ به آنها بر احقاق حقوق
شهروندان و نیز مدیریت مطلوب شهری تاثیر بسزایی دارد. اینکه بودجه شهرها را چه
نهادی و با چه اصول و تشریفاتی تهیه کرده و چه نهادی صلاحیت تصویب آن را دارد،
قواعد حاکم بر وصول منابع و انجام هزینههای نهادهای محلی چیست، انجام معاملات
شهرداری و نظارت بر آن تابع چه تشریفاتی است، وجوه مربوط به نهادهای محلی با چه
اصولی مدیریت میشوند، اموال منقول و غیرمنقول عمومی در اختیار نهادهای محلی تابع
چه احکامی هستند و چگونه میتوان آنها را از سوءاستفاده و فساد محافظت کرد، مراجع
صالح کدامند و
حیطه نظارت و حسابرسی بر مالیه شهری چگونه است و در نهایت اینکه چه
آسیبهایی مباحث یادشده را تحت تاثیر قرار میدهد، محورهای بنیادینی است که
زمامداری شهری را شکل میدهد.
منابع حقوقی حاکم بر روابط مالی نهادهای محلی
قوانین و مقررات متعددی بر روابط مربوط به زمامداری مالی شهرها حاکم
است. شوراهای محلی بر اساس اصول یکصدم تا یکصد و ششم قانونی اساسی تشکیل شده و
هرگونه سیاستگذاری و قانونگذاری در این خصوص باید با رعایت اصول یادشده باشد. مهمترین
قوانین مربوط به مدیریت شهری در ایران مربوط به قانون شهرداری- مصوب ۱۳۳۴- و قانون
تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران- مصوب ۱۳۷۵- است
که هر دو قانون اصلاحات متعددی داشته و مقررات مهمی در این خصوص به تصویب هیات
وزیران، شورای عالی شهرسازی یا سایر نهادهای ذیصلاح رسیده است.
از سوی دیگر قوانین مهمی چون آییننامه مالی شهرداریها- مصوب ۱۳۴۶- و
آییننامه معاملات شهرداری تهران که در سال ۱۳۹۰ به معاملات شهرداریهای مراکز
استانها، کلانشهرها و شهرهای بالاتر از یک میلیون نفر جمعیت تسری یافت به صورت
تخصصیتر احکام مربوط به مالیه شهری را بیان میکنند. علاوه بر موارد یادشده از
سوی دیگر هیات وزیران نیز در موارد متعددی اقدام به صدور تصویبنامههایی در خصوص
امور مالی شهرها کرده که برای مثال میتوان به آییننامه اجرایی نحوه وضع و وصول
عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک- مصوب ۱۳۷۸- اشاره کرد. در نهایت ضوابط
مالی و محاسباتی شهر در تصمیمات شوراهای محلی بیان میشود که این تصمیمات نباید
مغایر قانون اساسی، قوانین موضوعه و مقررات باشند.
نقش ویژه شوراهای محلی در تنظیم مالیه شهری
هر شهر دارای یک بودجه سالانه است که توسط شوراهای شهر تصویب و توسط
شهرداریها اجرا میشود. بودجه شهری دربردارنده احکامی است که منابع و مصارف شهری
را در همان سال بیان میکند. کلیه پرداختهای شهرداری در حدود بودجه مصوب با اسناد
مثبته و بارعایت مقررات مالی و معاملاتی شهرداری به عمل میآید. بودجه هر شهری
نمایانگر توسعه شهری بوده و میتواند تاثیر شگرفی بر مدیریت شهرها داشته باشد.
تصویب بودجه، اصلاح و متمم و تفریغ بودجه سالانه شهرداری و موسسات و شرکتهای
وابسته به شهرداری با رعایت آییننامه مالی شهرداریها و همچنین بودجه نهاد شورای
شهر، با همان شورای شهر است. نکته مهمی که باید این شوراها و نیز شهرداریها در
وضع و اجرای بودجههای شهری مدنظر داشته باشند آن است که تصویب و هزینه اعتبارات
شهری باید با رعایت معیارهای قانونی مربوط صورت گیرد.
برای مثال بر اساس ماده (۷۳) قانون شهرداری که اذعان داشته کلیه عوارض
و درآمد هر شهرداری منحصرا به مصرف همان شهر خواهد رسید تصویب و تخصیص بودجه برای
ماموریتی که خارج از همان شهر یا غیر مرتبط با امور همان شهر باشد، مغایر با حکم
قانونی یادشده خواهد بود. از سوی دیگر ماموریتهای قانونی شهرداری در ماده (۵۵)
قانون شهرداریها بیان شده است و بر اساس این حکم نمیتوان برای ماموریتی خارج از
ماموریتهای قانونی شهرداری بودجهای تصویب و اجرا کرد.
بر اساس ضوابط قانونی مالیه شهری میتوان گفت مهمترین و موثرترین
نهاد تاثیرگذار در مالیه شهری شوراهای شهر است چرا که صلاحیتهای مهمی چون نظارت
بر حسن اداره و حفظ سرمایه و داراییهای نقدی، جنسی و اموال منقول و غیرمنقول
شهرداری و همچنین نظارت بر حساب درآمد و هزینه آنها، تصویب آییننامهها و
پیشنهادهای شهرداری که میتواند در امور مالی و محاسباتی باشد، تایید صورت جامع
درآمد و هزینه شهرداری، تصویب وامهای پیشنهادی شهرداری پس از بررسی دقیق نسبت به
مبلغ، مدت و میزان کارمزد، تصویب معاملات و نظارت بر آنها اعم از خرید، فروش،
مقاطعه، اجاره و استیجاره که به نام شهر و شهرداری صورت میپذیرد، تصویب اساسنامه
موسسات و شرکتهای وابسته به شهرداری، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و
همچنین تغییر نوع و میزان آن، نظارت بر حسن جریان دعاوی مربوط به شهرداری و تصویب
نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری به این مرجع سپرده شده است.
نظارت بر مالیه شهری
اگرچه نظارت بر مالیه شهری دارای نظام نظارت مضاعف است با این وجود
آسیبهای متعددی سلامت این حوزه را به خطر انداخته است. مطابق بند (۳۰) ماده (۷۱)
قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، نظارت بر
حسن اداره امور مالی شهرداری و کلیه سازمانها، موسسات، شرکتهای وابسته و تابعه
شهرداری و حفظ سرمایه، داراییها، اموال عمومی و اختصاصی شهرداری، همچنین نظارت بر
حساب درآمد و هزینه آنها با انتخاب حسابرس رسمی و اعلام موارد نقض و تخلف به
شهردار و پیگیریهای لازم براساس مقررات قانونی بر عهده شوراهای شهر قرار گرفته
است. از سوی دیگر مجلس شورای اسلامی به موجب اصل هفتاد و ششم قانون اساسی صلاحیت
تحقیق و تفحص در زمامداری مالی شهرها را برعهده دارد. دیوان عدالت اداری نیز به
موجب ماده (۱۰) و (۱۲) قانون تشکیلات و آییندادرسی دیوان عدالت اداری صلاحیت
رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از تصمیمات و اقدامات
نهاد شهرداری و اقدامات ماموران شهرداری و نیز صلاحیت رسیدگی به شـکایات، تظلمات و
اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آییننامهها و سایر نظامات و مقررات شهرداریها
را دارد.
علاوه بر موارد یادشده در قوانین مربوط به مدیریت شهری صلاحیتهای
متعددی به وزارت کشور محول شده است که این وزارتخانه میتواند با استناد به آنها
نقش مهمی در نظارت بر صحت روابط این حوزه ایفا کند، برای مثال مطابق تبصره (۲) بند
(۳۰) ماده (۷۱) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب
شهرداران، شورای شهر موظف است یک نسخه از نتیجه گزارش حسابرس رسمی را جهت بررسی و
هرگونه اقدام قانونی به وزارت کشور ارسال نماید. علاوه بر موارد یادشده شوراهای
شهر موظف شدهاند تا در پایان هر سال مالی صورت بودجه و هزینه خود را جهت اطلاع
عموم منتشر کنند و رسانهها و مراکز تخصصی و دانشگاهی با تمرکز و مطالعه اسناد
یادشده میتوانند انتقادات و آسیبها را در خصوص بودجه شهری شناسایی و منعکس
نمایند.
در همین راستاست که ماده (۷۶) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات
شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران پیشبینی کرده است تا شورای شهر، شهرداری،
شرکتها و سازمانهای وابسته موظفند به نحو مقتضی و در صورت امکان با راهاندازی
پایگاه رایانهای، زمینه اطلاع عموم مردم را به طور مستمر از مصوبات، تصمیمات،
عملکرد، بودجه، هزینه و درآمد خود فراهم نمایند. اما مهمترین و موثرترین نوع
نظارت در خصوص روابط مالی و محاسباتی شهری، نظارت شوراهای شهر بر اجرای بودجه شهری
توسط شهرداریهاست. نظارت بر بودجه شهری توسط شوراها در مراحل مختلفی از جمله
تصویب، نظارت بر اجرا و تفریغ بودجه شهری اعمال میشود. نظارت بر بودجه شوراهای
شهر نیز به شوراهای شهرستان و استان سپرده شده است تا انحراف در اجرای بودجه توسط
خود شوراها صورت نگیرد.
اقدامات مقدماتی برای نجات مالیه شهری
از جمله اقدامات مقدماتی که منتخبین جدید شوراهای محلی میتوانند جهت
صیانت از منابع و اموال شهری به ویژه در کلانشهرها انجام دهند تشکیل تیمی متشکل از
حسابرسان و حقوقدانان آشنا با روابط مالی و محاسباتی شهری است که ضمن بررسی روابط
مالی، محاسباتی، معاملاتی و نیز بودجهای سنوات گذشته شهرداریها، اقدامات لازم را
در جهت اصلاح مالیه شهری توسط شوراهای شهر از جمله تهیه گزارش جامع مالیه شهری،
ارایه پیشنهادهای تقنینی و اجرایی و نیز پیگیریهای حقوقی مربوط به تخلفات احتمالی
و جلوگیری از رویههای نامطلوب فعلی را انجام دهند. از جمله اقداماتی که میتواند
نهتنها در زمینه مالیه، بلکه در خصوص دیگر تصمیمگیریهای محلی موثر واقع شود
استفاده از نظر کارشناسان، متخصصان و دانشگاهیان از طریق تاسیس نهادهایی در
شوراهای محلی است که بتوانند مستقل از شهرداریها در ارزیابی تصمیمها و کارشناسیهای
مقدماتی وارد شده و مشورتهای لازم را به اعضای شورا ارایه دهند تا با اطلاع از
ابعاد مختلف موضوع، تصمیمگیریهای مناسبی در شهرها اتخاذ شود.
چنین مراکزی معمولا در نهادهای مهم تصمیمگیر ایجاد شده است که برای
مثال میتوان به مرکز بررسیهای استراتژیک، مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی،
مرکز پژوهشهای شورای نگهبان و پژوهشکده قوه قضاییه اشاره کرد. از سوی دیگر میتوان
گفت هر اقدامی که به شوراهای محلی این امکان را بدهد تا از شهرداریها استقلال
کارشناسی بیشتری داشته و کمتر بدانها وابسته باشند، مطلوب ارزیابی شده و بر تاثیر
و کارآمدی آنها به ویژه در بحث نظارتی خواهد افزود. البته گویا برخی از شوراهای
شهر همچون تهران به تاسیس چنین نهادهایی اقدام کردهاند که در این راستا میتوان
نهادهای ایجاد شده را تقویت کرد.
رویکردهای اساسی در اصلاح مالیه شهری
به نظر میرسد برای احیای مالیه عمومی و درمان قطعی بیماریهای آن
محتاج بازتعریف منابع و مصارف ذیل سیاستهای واحد و منطقی در شهرها با شناخت صحیح
ویژگیها و نیازمندیهای شهری بدون انگارههای ایدئولوژیک و فرهنگی از پیش تعیین
شده هستیم. در همین راستاست که مثلا باید درآمدهایی که هم راستا با توسعه پایدار
قلمداد میشوند تعریف و از اخذ درآمدهایی که شهرها را ناایمنتر میکنند مانند
فروش تراکم خودداری کرد. از سوی دیگر نیازمند آنیم که ماموریتهای این نهاد محلی
را بازتعریف و ماموریتهای غیر ضرور و غیر مرتبط با ماموریتهای قانونی این نهاد
را حذف کنیم چنانچه به خصوص در شهرداریهای کلانشهرها چنین هزینههایی در اشکال
مختلف تثبیت شده و تعیین اعتبار برای آنها تبدیل به رویههای قطعی شده است و از
این رو به نظر میرسد اصلاح آنها ضروری باشد. از سوی دیگر شفافسازی ساختار مالی و
معاملاتی شهرداریها و نیز بازتعریف نظام نظارتی مضاعف بر معاملات و نحوه هزینه
کرد شهرداریها میتواند شاهرگهای مالی شهری را پاک کرده و سلامت را به کالبد
شهری بازگرداند.
باید توجه کرد که شهرداریها به عنوان نهادهای عمومی غیردولتی دارای
استقلال ساختاری قابل توجهی از دولتند و در بسیاری از موارد تنها خود را در مقابل
شوراهای محلی پاسخگو میدانند که در این موارد هم به دلیل ضعفها و آشفتگیهای
قانونی و تفوق نهادی و اجرایی شهرداریها، شاهد نظارت موثر بر این حوزه از طرف
شوراها نیستیم. از سوی دیگر پاسخگویی شهرداریها و شوراهای محلی در مقابل وزارت
کشور تا حدی در نظام حقوقی ایران پذیرفته شده است که میتوان از این قابلیت به
صورت جدیتری به ویژه در نظارت بر فعالیت آنها استفاده کرد.
منتخبین جدید شوراها راه دشواری برای اصلاح نظام مالی و محاسباتی در
مقابل خود دارند. با این وجود عدم طی این مسیر، مشکلات بزرگتری را پیش روی آنها
قرار خواهد داد که در نهایت میتواند منجر به ناتوانی آنها در انجام وظایف قانونی
شده و سرمایه اجتماعی منتخبین را از بین ببرد. اصلاح و بازبینی قوانین شهری به
خصوص به دلیل قدیمی بودن قوانین مربوط به مدیریت شهری از جمله دلایلی است که سبب
ناکارآمدی تقنینی در این زمینه شده است.
بر همین اساس یکی از وظایف شوراهای جدید میتواند پیشنهادهای اصلاحی و
تنقیحی در این خصوص باشد که باید توسط شورای عالی استانها به مجلس شورای اسلامی
جهت تصویب تقدیم شود. در این زمینه یادآوری این نکته ضروری است که طفره رفتن
شهرداری از انجام وظایف خود در ایمنسازی ساختمانها به دلیل ابهام قانونی مذکور
در بند (۱۴) ماده (۵۵) بوده و در هر حال نتیجه چنین ابهامی میتواند وقوع حوادث
تلخی همچون حادثه ساختمان پلاسکو که در سال ۱۳۹۵در تهران رخ داد باشد و بدون شک
اگر در اندیشه تحول در نظام قانونی مدیریت شهری نباشیم حوادث قریبالوقوع دیگری در
نزدیکی کلانشهرها به انتظار نشسته است.
