خوابِ آب

شهرداری‌ها در قبال آب‌گرفتگی معابر و خسارات ناشی از آن نسبت به شهروندان مسئول هستند و هرگاه خسارات وارده از سوی شهرداری مربوط به نقص وسایل و امکانات باشد، جبران خسارت بر آنهاست.

شهروند نوشت: بارش باران، ایجاد ترافیک و آب‌گرفتگی معابر حکایت امروز و
دیروز نیست، حکایتی است که رنگ سال‌ها به خود دیده و باوجود تلاش نیروهای مسئول،
روی دیگری از بی‌تدبیری مسئولان و مدیریت شهری این ‌شهر را نشان می‌دهد؛ بسیار
شنیده‌ایم که مدیریت آب‌های سطحی درحال انجام است ولی انجام این مهم گویا در
هیاهوی پروژه‌های عمرانی به فراموشی سپرده شده است.

«بارش‌های شب گذشته در شهرستان تنکابن و
افزایش سطح آب رودخانه‌ها و انهار درون شهری و روستایی و نیز طغیان برخی رودهای
مهم منطقه، سبب آب‌گرفتگی معابر شهر و اختلال در حمل‌ونقل عمومی و تردد شهروندان و
روستاییان منطقه شد.» «بارش باران در دو روز اخیر در شهر اردبیل باعث آب‌گرفتگی
گسترده معابر عمومی و خیابان‌های آن شد و این درحالی است که برخی خیابان‌های
اردبیل فاقد کانال‌های هدایت‌کننده آب‌های سطحی بوده و مدیریت شهری باید نسبت به
حل این معضل اقدام کند.» «در پی بارش شدید باران طی ۷۲ ساعت گذشته در شهرستان مرزی
آستارا و به مقدار ۲۲۱میلی‌متر، سطح آب رودخانه مرکزی این شهر بالا آمده و موجب آب‌گرفتگی
معابر و خیابان‌ها، اختلال در رفت‌وآمد و جاری‌شدن آب رودخانه به منازل مسکونی شده
است.» «بارش شدید باران طی دو روز گذشته در استان گیلان سبب طغیان رودخانه‌ها و آب‌گرفتگی
معابر و خیابان‌ها در اکثر شهرهای استان شده که این موضوع مشکلاتی را برای
شهروندان گیلانی ایجاد کرده است.»

اینها خبرهایی است که در روزهای گذشته و فصل‌های پاییز و زمستان آنها
را می‌خوانیم. آب‌گرفتگی معابر شامل حال تمام شهرهای کشور و به‌ویژه شهرهای
پرباران کشور می‌شود. توجه به اقلیم در شهرسازی یکی از مهمترین مسائلی است که در
شهرهای بزرگ دنیا مورد توجه قرار گرفته و بی‌توجهی به اقلیم باعث ایجاد مشکلات
اساسی می‌شود که درحال حاضر نیز شهر اردبیل که بارش‌های زیادی در طول‌ سال دارد،
از وجود زیرساخت‌های لازم برای مهار بارندگی‌ها محروم است.

نخستین بارندگی فصل پاییز باعث آب‌گرفتگی معابر عمومی، خیابان‌ها،
کندی عبورومرور و تردد شده است، به‌طوری که نبود کانال‌های هدایت‌کننده آب در
خیابان‌های شهرها سبب تجمع آب در نقاط مختلف شده و این موضوع شهروندان را با
مشکلات بسیاری مواجه می‌کند. عدم وجود یک سیستم کارآمد در هدایت آب‌های سطحی و
مسیر اصلی شهر و نبود طرح جامع و استراتژی درخصوص جمع‌آوری آب‌های سطحی از عمده
دلایل آب‌گرفتگی معابر شهر است.

نبود دیدگاه سیستمی، جامع و آینده‌نگر در این رابطه در طول دوران
شهرسازی و برنامه‌ریزی شهری سبب شده تا امروز با توسعه شهر و شهرنشینی ظرفیت کانال‌های
موجود در سطح شهر برای عبور جریان آب و روان‌آب‌های حاصل از بارندگی در زمان‌های
سرریز شدن جوی، پاسخگو نباشد. عدم وجود مطالعات درخصوص طراحی کانال‌های دفع آب‌های
سطحی و احداث غیراصولی آن، منجر به هدایت سیلاب‌های سطحی به نقاط پست و مسیرهای
اصلی شهر شده است.

مشکلات به‌وجود آمده در این رابطه هم از جنبه طراحی شهری یعنی طراحی
کالبدی کانال‌های هدایت و جمع‌آوری آب‌های سطحی یعنی عدم‌رعایت ضوابط حاکم بر
طراحی شبکه‌های هدایت از جنبه شیب، سرعت، ابعاد، عمق و مجاری کانال‌ها و نیز عدم
توجه به شیب‌بندی مناسب معابر و کانال‌های انتقال و هم ازجنبه برنامه‌ریزی توسعه
شهری مطرح است. جهت رفع مشکل موجود نیاز به اصلاح کانال‌های موجود و نیز ایجاد
کانال‌های جدید برای جمع‌آوری و هدایت آب‌های سطحی درنقاط موردنیاز و در بعضی
موارد ایجاد کانال‌های تغییر مسیر است.

در این‌جا بحث مسئولیت مدنی شهرداری‌ها در تمام کشور مطرح می‌شود.
شهرداری‌ها موظف هستند تا برای رفع این مشکلات معابر شهری را بهینه‌سازی کنند.
البته که تمام مشکلات معابر و شهرهای ما آب‌گرفتگی نیست اما به‌هرحال این موضوع از
اهمیت بالایی برخوردار است. شهرداری‌ها به‌عنوان یک نهاد حقوق عمومی غیردولتی در
ایفای وظایف خدمات‌رسانی به شهروندان ممکن است باعث بروز خسارت‌هایی شوند که احکام
و قواعد ایجاد مسئولیت مدنی آنها با دیگر اشخاص حقیقی یا حقوقی مشترک بوده، اما
آنچه موضوع بررسی مقاله حاضر را تشکیل می‌دهد، احکام خاص رجوع به شهرداری و پرسنل
تحت امرش است، هر چند در ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی شقوق و شرایطی برای تحقق
مسئولیت کارمندان شهرداری و موسسات وابسته به آنها مشخص و حدود ضمان آنها تا حدودی
معلوم شده، اما دغدغه اصلی مشخص کردن میزان تقصیر در انجام عمل موجب خسارت به‌صورت
عمد یا سهو بوده، مثلا ممکن است در عرصه‌هایی همچون اجرای قوانین و مقررات،
مسئولیت‌های ناشی از مالکیت بر معابر، بنا‌ها و همچنین اقدام به تملک قانونی اراضی
و ابنیه یا قصور کارمندان در نگهداری وسیله نقلیه عمومی متعلق به شهرداری، موجد
مسئولیت برای شهرداری‌ها شود، بنابراین به بررسی این نوع مسئولیت در برابر
شهروندان به صورت کلی پرداخته شده تا جایگاه مسئولیت مدنی شهرداری در برابر
شهروندان مشخص شود.

قانون درباره مسئولیت مدنی شهرداری‌ها چه می‌گوید؟

مسئولیت مدنی شهرداری در جبران زیان وارده به غیر را باید از زیرشاخه‌های
مسئولیت مدنی اشخاص حقوقی و حقوق عمومی همچون دولت به شمار آورد. هر چند به‌موجب
بند یک ماده واحده قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی مصوب ۱۳۷۳ شهرداری‌ها
و شرکت‌های تابعه آنان مادام که بیش از ۵۰‌درصد سهام و سرمایه آنان متعلق به
شهرداری‌ها باشد.

هر چند امروزه ضرورت جبران زیان وارده به دیگری، از اصول مسلم حقوقی
شناخته می‌شود و تفاوتی نیز میان اشخاص حقیقی و حقوقی قایل نمی‌شوند اما بنا به
اختلافی که درخصوص اصل پذیرش مسئولیت مدنی ناشی از اقدامات دولت و نهادهای عمومی
در گذشته وجود داشته است، موافقان وجود چنین مسئولیتی دلایلی همچون ریشه اخلاقی
لزوم جبران خسارت و صدق عنوان کارفرما بر دولت و نهادهای عمومی و نیز اصل تساوی
اشخاص حقیقی و حقوقی در جبران خسارات وارد به دیگری (ماده ۵۸۸ قانون تجارت ایران)
را به‌عنوان مبانی آن برمی‌شمرند که در نظام حقوقی ایران نیز، هر چند به موجب ماده
۱۱قانون مسئولیت مدنی مصوب ۱۳۳۹، اصل وجود چنین مسئولیتی پذیرفته شده، اما قیودی
بر آن وارد آمده که نیازمند بررسی است. لازم است ذکر شود تحقق قواعد عمومی مسئولیت
مدنی شامل وجود ضرر مسلم و مستقیم و جبران نشده؛ ارتکاب فعل زیان‌بار و وجود رابطه
علیت میان فعل زیانبار و ضرر وارده نیز در مانحن فیه ضروری است.

بخش نخست ماده ۱۱قانون مسئولیت مدنی مقرر داشته: «کارمندان دولت و
شهرداری‌ها و موسسات وابسته به آنها که به مناسبت انجام وظیفه عمدا یا در نتیجه بی‌احتیاطی،
خسارتی به اشخاص وارد کنند شخصا مسئول جبران خسارت وارده هستند…» به موجب این
مقرره، اصل اولیه، مسئولیت مدنی شخصی کارمند شهرداری خواهد بود، نه شهرداری به‌عنوان
یک موسسه عمومی. لذا چنین مقرره‌ای توانایی لازم را جهت حمایت از زیان‌دیده ندارد،
زیرا چه‌بسا زیان هنگفت ناشی از اقدام کارمند، به واسطه اعسار او غیرقابل جبران
باقی بماند. ذکر این نکته لازم است که اثبات تقصیر کارمند نیز به دلالت عبارت
«عمدا یا در نتیجه بی‌احتیاطی» امری ضروری است. لذا در مواردی که پرسنل شهرداری،
به مناسبت انجام وظیفه، برای مثال، به‌واسطه بی‌احتیاطی در رانندگی با وسایل نقلیه
متعلق به شهرداری، منجر به ایراد خسارت جانی و مالی به شهروندان شود، علی‌القاعده،
راننده مزبور دارای مسئولیت جبران ضرر خواهد بود، مگر در مواردی که در بند دوم
خواهیم دید.

بخش دوم ماده ۱۱ قانون مجازات اسلامی در ادامه مقرر می‌کند: «… ولی
هرگاه خسارات وارده مستند به عمل آنان نبوده و مربوط به نقص وسایل ادارات و موسسات
مزبور باشد، در این صورت جبران خسارت برعهده اداره یا موسسه مربوطه است….».
استثنای اخیر درواقع ناظر بر شرط وجود رابطه علیت در قواعد عمومی مسئولیت مدنی است
که انتساب زیان وارده به عامل زیان را مقرر می‌نماید و تقصیر اداری را به‌عنوان
مبنای مسئولیت مدنی شهرداری می‌پذیرد هر چند پذیرش مسئولیت مدنی شهرداری در این
بخش از ماده را باید گام مثبت تلقی کرد اما نظر به این‌که، تکلیف اثبات «نقص
وسایل» متعلق به شهرداری را بر دوش زیان‌دیده قرار داده و امکان رجوع مستقیم به او
را منوط به اثبات امر مذکور کرده، محل انتقاد است، زیرا با توجه به حجم و گستردگی
فعالیت شهرداری‌ها، امر دشوار و طاقت‌فرسایی به‌نظر می‌رسد. این در حالی است که
پیش‌بینی مسئولیت مدنی محض و بدون تقصیر شهرداری می‌تواند موجب حمایت از شهروندان
و عامل بازدارنده به منظور نظارت شهرداری‌ها بر نحوه فعالیت پرسنل و نیز سلامت
وسایل متعلق به خود شود.

مسئولیت در اعمال حاکمیت

بخش سوم و انتهایی ماده ۱۱ قانون مجازات اسلامی نیز مقرر می‌دارد:
«… ولی در مورد اعمال حاکمیت دولت، هرگاه اقداماتی بر حسب ضرورت برای تامین
منافع اجتماعی، طبق قانون به عمل آید و موجب ضرر دیگری شود، دولت مجبور به پرداخت
خسارت نخواهد بود.» در این بخش، مقنن از نظریه سنتی اعمال تصدی و حاکمیت پیروی
کرده است.

نخستین قانونی که در ایران به تفکیک این موضوع پرداخته «قانون تعیین
مرجع رسیدگی به دعاوی بین اشخاص و دولت» مصوب ۱۳۰۷ است که تنها به تعریف اعمال
تصدی پرداخته و آن را اعمالی دانسته که دولت از ‌نظر حقوق مشابه افراد انجام می‌دهد،
مانند خرید و فروش املاک و مستغلات و اجاره و امثال آن. حقوقدانان نیز در تعاریفی مشابه،
اعمال حاکمیت را اعمالی دانسته‌اند که دولت در مقام استفاده از حق حاکمیت و اقتدار
ملی و تنها برای منافع عمومی و اجتماعی بدان می‌پردازد، مانند وضع قوانین، اخذ
مالیات، دادرسی و… اما اعمال تصدی، اعمالی است که دولت نظر به شخصیت حقوقی خویش
و جهت اداره و حفظ دارایی و همچون سایر افراد در روابط خصوصی انجام می‌دهد، مانند
بانکداری، اجاره، بیع و… . بخش اخیر ماده ۱۱قانون مجازات اسلامی نیز اقدامات
شهرداری را با قیودات مذکور در آن، فاقد مسئولیت مدنی اعلام کرده است، هر چند
ضوابط مبهمی چون برحسب ضرورت و برای تامین منافع اجتماعی، موجب امکان گسترش حکم به
موارد بسیاری خواهد شد. با درنظر گرفتن این موارد می‌توان دریافت که قوانین ایران
حمایت کافی و شایسته را از زیان‌دیده در قبال مسئولیت مدنی شهرداری به‌عمل نیاورده
و به زیان‌دیده تنها حق مراجعه به کارمند و عامل مستقیم زیان را اعطا کرده و
مسئولیت مدنی موسسه عمومی غیردولتی شهرداری را امری استثنایی و دارای قیود بسیار
دانسته است که نیازمند اصلاح و بازنگری و حتی پیش‌بینی مسئولیت محض و بدون تقصیر
در راستای تامین هرچه بیشتر حقوق زیان‌دیده خواهد بود.

تغییر نگرش در برنامه‌ریزی و طراحی شهری در حوزه مدیریت آب‌های سطحی و
توجه به تخصص‌گرایی در امر طراحی کانال‌های هدایت و دفع آب‌ها و روان‌آب‌ها و
تدوین طرح جامع سیستم دفع آب‌های سطحی و روان‌آب‌ها در شهر ضروری است و مسئولان
باید اهتمام ویژه‌ای در این رابطه داشته باشند. معضل تلخ غیراستاندارد بودن برخی
معابر و خیابان‌ها از سوی مسئولان با بی‌تفاوتی همراه است و استمرار بارش‌ها سبب
آب‌گرفتگی خیابان‌ها شده و طرح ساماندهی آب‌های سطحی نیز در‌ هاله‌ای از ابهام
قرار دارد./