زنجیره تولید مسکن، رهیافتی در نیل به ساماندهی حاشیه‌نشینی
برنامه‌ریزی برای سکونتگاه‌های غیررسمی واقع در حاشیه شهرها باید جزو برنامههای اصلی دولت آینده طبقه‌بندی شود. بدین‌ترتیب با اتکا به راهکار و کنش صحیح، بخش اعظمی از این مناطق تا پایان سال ۱۴۰۴ ساماندهی شود.
به گزارش صما به نقل از فارس، حل مسئله حاشیه‌نشینی و در عین حال، تامین مسکن پایدار در متن شهر و نه به صورت جدا افتاده، باید زنجیره تولید (سیاست‌گذاری، تولید، تخصیص، نگهداری و نظارت) را شناسایی کرد که متاسفانه در ایران به این مسئله توجه نمی‌شود. این در حالی است که حل این مسئله باید در دستور کار دولت آینده قرار گرفته و بخش اعظمی از سکونتگاه‌های غیررسمی در حاشیه شهرها تا پایان سال ۱۴۰۴ ساماندهی شود.
بر همین اساس ۱۵ نهاد متولی توسعه مسکن شناسایی شدهاند که بررسی روند زنجیره تولید گویای آن است که موفقیت در انجام وظایف نهادها معطوف به جامعیت و دربرگیرندگی نقشها است.
نقش‌هایی که در این پژوهش برای نهادها تعریف شده است نشان میدهد که نهادها از یکپارچگی سیاست‌گذاری برخوردار نیستند و هر نهادی بر برنامهها و اهداف خود متمرکز است که گاه در تقابل یا موازی با سایر نهادها قرار دارند.
نقش نگهداری که ناظر بر ماندگاری گروههای کم‌درآمد در این مسکن‌ها از طریق قابل استطاعت ماندن مسکن‌ها و جلوگیری از سوداگری در این بخش است در وظایف هیچ‌کدام از نهادها تعریف نشده است.
گرچه هفت نهاد در زمینه تولید مسکن فعال هستند اما تا زمانی نقش نگهداری فعال نشود در تحقق اهداف برنامهها باید تردید داشت. هرچه وظایف سنگین‌تر و شکل اجرایی‌‌تر و پرزحمت‌‌تر به خود می‌‌گیرد، از نقشها کاسته می‌‌شود. به‌عنوان نمونه در ۱۰ نهاد نقش سیاست‌گذاری وجود دارد در حالی که هفت نهاد مسکن را تولید میکنند و از این هفت نهاد، شش نهاد در زمینه تخصیص مسکن به گروههای کم‌درآمد فعال‌اند و از این شش نهاد، هیچ نهادی بر نگهداری مسکن متمرکز نیست.
سیاست‌گذاری در بیشتر نهادها متمرکز، تعمیم‌یافته و تک‌بعدی است
نقش نظارت نیز گرچه در مرحله انتهایی تعریف شده است اما فرایند مداوم و همیشگی است که ناظر بر همه نقشها است. جامعیت این نقشها از این لحاظ حائز اهمیت است که در صورت وجود آن، نهاد میتواند به هدف اولیه یعنی تولید مسکن دست یابد و هدف نهایی یعنی تولید مسکن پایدار محقق شود. ناهماهنگی در سیاست‌گذاری و مشخص نبودن تقسیم وظایف در امر تولید و تخصیص در نهادهای مورد بررسی میتواند عاملی برای شکست برنامههای آتی باشد. چون عملا وظایف و نقش‌‌های ناکافی و پراکنده موجب رهاشدگی طرح‌‌ها و برنامهها خواهد شد و انحصارگرایی توام با نداشتن توان مالی و اجرایی را به دنبال دارد.
از سوی دیگر تحلیل نقشها بیانگر آن است که سیاست‌گذاری در نیل به توسعه بخش مسکن باید در سطح کلان توام با یکپارچگی مدیریتی و در سطح خرد مملو از تکثرگرایی و ویژگی‌‌های محلی باشد. این در حالی است که سیاست‌گذاری در بیشتر نهادهای مورد بررسی متمرکز، تعمیم‌یافته و بخشی (تک‌بعدی) است.
به‌عنوان نمونه در بند ۱۱ (در بخش مقرراتی-سیاستی) از وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به‌عنوان نهاد مداخله‌گر در طرح‌‌های جامع و تفصیلی شهری بیان شده است: «ارائه راهکارهای مناسب برای جلوگیری از رشد بی‌رویه شهرها از طریق شناسایی معضلات شهری مربوط به بافتهای حاشیه‌ای و استفاده از ظرفیت‌های توسعه درونی این مناطق به شورای عالی شهرسازی و معماری ایران برای تصویب و ابلاغ به دستگاه‌های مرتبط.»
راهکار مذکور بدون توجه به ویژگی‌ها و نیازهای هر منطقه یا ناحیه جغرافیایی به سرانه‌‌های شهری (مسکونی، خدماتی، درمانی، ورزشی و…) یک مدل تعمیم‌یافته یعنی جلوگیری از رشد افقی شهر را تجویز می‌کند. این مدل از ویژگی‌‌های محلی بودن و تمرکززدایی برخوردار نیست. در حالی که شاید یک محدوده جغرافیایی به این رشد افقی نیاز داشته باشد به خصوص در شهرهای کوچک که بلندمرتبه‌سازی در اولویت نه مردم و نه نظام شهرسازی است.
یکپارچگی در اجرای برنامهها و مداخله در بخش مسکن دچار خدشه جبران‌ناپذیری شده
نقش تولید مسکن که نیاز مالی آن باید توسط نهادهای خصوصی، دولتی و حاکمیتی تامین شود و تولید فیزیکی نیز بر عهده مردم و خیریه‌های مسکن قرار داده شود، در مجموع هفت نهاد در شرح وظایف خود قائل به آن هستند. بررسی ظایف نهادها نشان میدهد که تولید عمدتا در انحصار بخش‌های دولتی و عمومی (حاکمیتی) و گاهی انبوه‌سازان آن هم به شکل ناکافی و با مشوق‌‌ها و محرک‌‌های مالی بیرونی قرار دارد کمترین نقش را برای مشارکت مردمی (شخصی) و نهادهای مردمی و خیریه (سازمان‌های غیرانتفاعی) تعریف کرده‌اند. بنابراین یکپارچگی در اجرای برنامهها و مداخله در بخش مسکن دچار خدشه جبران‌ناپذیری شده که نتوانسته است بار سنگین هزینه‌های تولید مسکن را بر عامه کنشگران توزیع کند و نتیجه آن احتمالا شکست برنامهها خواهد بود.
در زمینه تخصیص، سه نکته حائز اهمیت است. اول اینکه شناسایی افراد (و نه صرفا بافت کالبدی) توسط سیستم یکپارچه و داده‌های محل سکونت و تعداد افراد خانوار و دارایی و درآمد قابل رهگیری باشد و دوم اینکه باید احراز صلاحیت افراد بر مبنای میزان نیاز آنان صورت گیرد. این کار نیاز به یک سیستم منسجم و یکپارچه مبتنی بر داده‌های کمی و کیفی برای بررسی میزان صلاحیت افراد را دارد.
دوم اینکه با توجه به محدودیت عرضه مساکن ارزانقیمت و تقاضاهای بسیار بیشتر، باید صرفا افرادی انتخاب شود که در اولویت نیاز قرار دارند. به این معنی که حتی بین افراد نیازمند به مسکن، افرادی که بیشترین نیاز را دارند گزینش شوند یا حتی می‌توان بین افرادی که بیشترین نیاز را دارند در صورتی که مسکن به اندازه کافی وجود ندارد و عرضه و تقاضا برابر نیست برای تخصیص قرعه‌کشی شود.
سیاست‌‌های تخصیصی مسکن باید مبتنی بر فراگیری باشد
مشخص کردن نیازها با توجه به سیستم تشخیص صلاحیت که به‌صورت کمی و کیفی افراد را امتیازبندی می‌کند میتواند انجام شود. نکته تکمیلی این است که سیاست‌‌های تخصیصی باید مبتنی بر فراگیری باشد و گروههای مستاجر را نیز دربرگیرد. صرفا ارائه‌‌دهنده خدمات به مالکان ساکن در بافتهای ناکارآمد (طبقه متوسط هستند. نیازی به بافت ندارند) شهری نباشد گرچه آنان نیز در راس برنامهها هستند، اما ممکن است در اولویت اول نیاز نباشند. ضمن آنکه شرایط محلی و کنشگری گروههای مردمی نیز میتواند در تعیین تخصیص منابع مهم باشد.
حال شیوه تخصیص در نهادهای مورد بررسی (از جمله در سازمان نوسازی و شرکت بازآفرینی ) گویای آن است که سیستم احراز صلاحیت عمدتا بر مالکان متمرکز است و به ساماندهی بافتهای ناکارآمد مسکونی تکیه دارد. این در حالی است که در اینگونه از برنامهها به طور کامل افراد فاقد مسکن از گروههای هدف کنار گذاشته شدهاند.
به نظر می‌‌رسد شیوه تخصیص بر مبنای کارایی، ملاحظات مالی نهادها و برگشت‌‌پذیری سرمایه‌ها است. از این طریق اولویت بر آبادی مکان و بافت کالبدی است نه گروههای مردمی فاقد بافت (مسکن). در سیستم تخصیص باید از ظرفیت کنشگران مالی، سیاست‌گذاری و نظارتی با تکیه بر سرمایه‌های همهجانبه نهادی-مردمی استفاده کرد که در نهادهای مورد بررسی فاقد موارد مذکور است یا صرفا به‌صورت موردی بخش‌‌هایی از یک سیستم یکپارچه تخصیص را در بر گرفته است.
لزوم ایجاد محدودیت در خرید و فروش مسکن ارزانقیمت
پس از تخصیص باید نقش نگهداری در نهادها قابل تعریف باشد. در هیچ‌کدام از نهادها بر این نقش تاکید نشده است. وظایف مورد بررسی نشان میدهد هیچ مسئولیتی برای نهادها در این حوزه قابل تعریف نیست. در نقش نگهداری باید ماندگاری مسکن برای گروههای درآمدی پایین به دو شیوه حفظ شود.
اول اینکه مسکن‌های محرومان باید قابل استطاعت باقی بماند و از افزایش هزینه‌‌ها که خارج از توان مالی آنان است اجتناب شود. دوم اینکه از سوداگری جلوگیری شود و اجازه خرید و فروش مسکن‌های ارزانقیمت با محدودیت‌های ویژه روبه‌رو باشد تا از این طریق انگیزه سوداگری کاهش یابد. ضمن اینکه این محدودیت‌ها نیز عاملی برای کاهش قیمت این مسکن‌ها خواهد بود. بنابراین در نقش نگهداری، ایجاد ماندگاری از سه طریق برقرار خواهد شد:
- ایجاد محدودیت در خرید و فروش مسکن‌های ارزانقیمت (از قواعد بازار پیروی نکند.
- ذخایر پشتیبان مسکن قابل استطاعت افزایش یابد و جلوگیری از کاهش این ذخیره.
- مقررات و قوانین باید به نفع سازندگان شخصی و انبوه‌سازان و توسعه‌گران جهبه‌گیری کند (مثلا مالیات کمتری دهند یا از برخی عوارض شهرداری معاف شوند) تا انگیزه و رغبت به سرمایه‌گذاری در ساخت مسکن‌های ارزانقیمت افزایش یابد.
در نهایت نقش نظارت برای نهادهای قابل تعریف است. وظایف نهادها نشان میدهد که بیش از نیمی از آنان در این زمینه فعالیت میکنند. نظارت باید همهجانبه و با بهره‌‌گیری از ظرفیت نهادهای دولتی، محلی باشد.
نهادهای تامین مالی و گروههای هدف باید توام با هم در نظارت فعال‌ترین نقش را ایفا کنند. این نظارت باید از مرحله سیاست‌گذاری تا نگهداری را شامل شود و تحقق اهداف برنامه در تمامی مراحل را گزارش کند. نهادهای مورد بررسی بیشتر به صورت یک‌جانبه و در چارچوب ضوابط و قواعد خود نهاد فعالیت نظارتی را انجام می‌‌دهند.
علی‌‌محمد ابراهیمی، کارشناس مسائل حاشیه‌نشینی
پرویز آقایی، کارشناس مسائل حاشیه‌نشینی اندیشکده پایا
