حسن محمد حسن زاده؛ مهندس عمران، وکیل پایه یک دادگستری
نقدی بر درج مجازاتهای انتظامی اعضای نظام مهندسی در آیین نامه اجرایی
بر دادنامه شماره ۵۰۸ مورخ ۸/۷/۸۶ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ناظر بر پذیرش درج مجازاتهای انتظامی اعضای سازمان نظام مهندسی ساختمان در آیین نامه اجرایی نقدی وجود دارد که در نوشته زیر به آن اشاره میشود.
۱- واکاوی بایسته های قانونی نشان از این دارد که قانونگذار در بند ۱۴ از اصل سوم قانون اساسی یکی از وظایف دولت جمهوری اسلامی ایران را تامین حقوق همه جانبه افراد از زن ومرد وایجاد امنیت قضایی عادلانه برای همه و تساوی عموم در برابر قانون تبیین وتعیین کرده است و افزون بر آن همین قاعده را در اصول ۱۹ و۲۰موردتاکیدقرارداده است.ازسوی دیگراصل۸۵قانون اساسی اعلام میدارد که “سمت نمایندگی قائم به شخص است و قابل واگذاری به دیگری نیست. مجلس نمی تواند اختیار قانون گذاری را به شخص یا هیاتی واگذار کند, ولی در موارد ضروری می تواند اختیار وضع بعضی از قوانین را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیون های داخلی خود تفویض کند, در این صورت این قوانین در مدتی که مجلس تعیین می نماید به صورت آزمایشی اجراء می شود و تصویب نهائی آنها با مجلس خواهد بود. همچنین مجلس شورای اسلامی می تواند تصویب دائمی اساسنامه سازمان ها, شرکت ها, موسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیون های ذیربط واگذار کند و یا اجازه تصویب آنها به دولت بدهد.
در این صورت مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل نود و ششم با شورای نگهبان است. علاوه بر این مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و به منظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آنها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجراء به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد”. با عنایت به توضیحات داده شده بسهولت میتوان این نتیجه قاطع را بدست آورد که
۱-۱- نه تنها مجلس شورای اسلامی نمیتواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیئتی واگذار کند بلکه تمامی آحاد ملت در برابر قانون مساوی بوده وامنیت قضایی عادلانه برای همه بطور یکسان برقرار است.
۱-۲- اعتبار مصوبات کمیسیونهای مجلس بمیزان اعتبار مصوبات خود مجلس میباشد.
۲- قانون گذار در ماده ۲۲ لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری مصوب ۵/۱۲/۱۳۳۳ اینگونه بیان داشته است که “کانون وکلا با رعایت مقررات این قانون آیین‌نامه‌های مربوط به امور کانون از قبیل انتخابات و طرز رسیدگی به تخلفات و نوع تخلفات و مجازات آنها و ترفیع و کارآموزی و پروانه وکالت را در مدت دو ماه از تاریخ تصویب این قانون تنظیم می‌نماید و پس از تصویب وزیر دادگستری به موقع‌اجراء گذاشته میشود”. متعاقب آن، آیین نامه لایحه قانونی در ۸۹ ماده تهیه شد ودر تاریخ آذر ۱۳۳۴ بتصویب وزیر دادگستری وقت رسید و در روزنامه رسمی شماره ۳۱۶۶ مورخ ۲۸/۹/۱۳۳۴ چاپ ومنتشر شد. در ماده ۷۶ آیین نامه یاد شده در خصوص مجازاتهای انتظامی وکلا اینگونه بیان شده است ”مجازات­های انتظامی عبارتست از:
۱-اخطار کتبی.
۲-توبیخ با درج در پرونده.
۳ -توبیخ یا درج در روزنامه رسمی و مجله کانون.
۴-تنزل درجه.
۵-ممنوعیت از سه ماه تا سه سال.
۶-محرومیت دائم از شغل وکالت.
۳- ازآنجاییکه تعیین مجازاتهای انتظامی فقط وفقط در صلاحیت واختیار انحصاری قوه مقننه بود وقابل واگذاری به شخص یا هیئتی نبود لذا از آیین نامه لایحه قانونی استقلال کانون وکلا شکایتی تقدیم هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شد. شاکی در بخشی از شکواییه خود در خصوص ماده ۷۶ آیین نامه اینگونه استدلال کرده است”ماده ۷۶ آییننامه موصوف که طی آن میتوان به حکم دادگاه انتظامی کانون وکلا ممنوعیت از ۳ ماه تا ۳ سال یا محرومیت دائم از شغل وکالت صادر کرد نوعی کار قضایی است زیرا محروم کردن فرد از حقوق اجتماعی و غیره فقط در صلاحیت مرجع صالح قضائی است لذا این ماده از حوزه آییننامه نویسی خارج شده بندهای ۵ و ۶ ماده ۷۶ آییننامه خلاف قانون اساسی و قانون عادی و خلاف شرع هم میباشد”. هیئت عمومی محترم دیوان عدالت اداری در رسیدگی به آن درخواست طی دادنامه شماره ۶۶ مورخ ۲۷/۲/۸۳ ماده ۷۶ آیین نامه استنادی را با استدلال زیر باطل اعلام کرد”باعنایت به اینکه اذن مقنن درخصوص تهیه و تصویب آییننامه اجرائی لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری به وزیر
دادگستری متضمن وضع قاعده آمره مشعر بر تعیین مجازات محرومیت موقت یا دائم از شغل وکالت و یا اعلام بی‌اعتباری اسناد مندرج در تبصره ماده ۶۷ آییننامه فوق‌الذکر در دادگاهها و سایر مراجع رسمی نمی‌باشد. بنابراین بندهای ۵ و ۶ و همچنین تبصره ماده ۷۶ مزبور را خارج از حدود اختیارات قوه مجریه تشخیص داده و ابطال می‌گردد.”
۴- قانونگذار ایران در تاریخ ۲۲/۱۲/۷۴ قانون نظام مهندسی وکنترل ساختمان را در ۴۲ ماده تصویب وابلاغ کرد ودر ماده ۱۷ آن اینگونه اشعار داشت”هر سازمان استان دارای یک شورای انتظامی متشکل از یک نفر حقوقدان به معرفی رئیس دادگستری استان و دو تا چهار نفر مهندس خوشنام که به معرفی هیأت مدیره و با حکم شورای مرکزی سازمان نظام مهندسان ساختمان برای مدت ۳ سال منصوب میشوند خواهد بود و انتخاب مجدد آنان بلامانع است. رسیدگی بدوی به شکایات اشخاص حقیقی و حقوقی در خصوص تخلفات حرفهای و انضباطی و انتظامی مهندسان و کاردانهای فنی به عهده شورای یاد شده است. چگونگی رسیدگی به تخلفات و طرز تعقیب و تعیین مجازاتهای انضباطی و موارد قابل تجدیدنظر در شورای انتظامی نظام مهندسی در آئین نامه اجرایی تعیین میشود.”متعاقب آن آیین نامه اجرایی قانون یاد شده در ۱۲۳ ماده در تاریخ ۱۷/۱۱/۷۵ تصویب وابلاغ شد. ماده ۹۰ آن آیین نامه ناظر بر مجازاتهای انتظامی بشرح زیر میباشد”مجازاتهای انتظامی به قرار زیر است:
درجه ۱ـ اخطار کتبی با درج در پرونده عضویت در نظام مهندس استان.
درجه ۲ـ توبیخ کتبی با درج در پرونده عضویت در نظام مهندس استان.
درجه ۳ـ محرومیت موقت از استفاده از پروانه اشتغال به مدت سه ماه تا یکسال و ضبط پروانه اشتغال به مدت محرومیت.
درجه ۴ـ محرومیت موقت از استفاده از پروانه اشتغال به مدت یکسال تا سه سال و ضبط پروانه اشتغال به مدت محرومیت.
درجه ۵ ـ محرومیت موقت از استفاده از پروانه اشتغال به مدت سه سال تا پنجسال و ضبط پروانه اشتغال به مدت محرومیت. درجه ۶ ـ محرومیت دایم از عضویت نظام مهندسی استانها و ابطال پروانه اشتغال.
۵- ازآنجاییکه مجازاتهای انتظامی درجه سوم لغایت ششم ماده ۹۰ آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی وکنترل ساختمان مصوب ۱۷/۱۱/۷۵ مغایر صریح اصل ۸۵ قانون اساسی بود لذا ابطال آن از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری درخواست شد. استدلال بکار گرفته شده برای درخواست یاد شده بشرح زیر میباشد:
قانونگذار در ماده ۱۷ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۲۲/۱۲/۱۳۷۴ مرجع رسیدگی به تخلفات حرفهای انضباطی و انتظامی مهندسان و کاردانهای فنی را شورای انتظامی نظام مهندسی ساختمان استان تعیین کرده است ولیکن در قسمت اخیر آن ماده چگونگی رسیدگی به تخلفات و طرز تعقیب و تعیین مجازاتهای انضباطی و موارد قابل تجدیدنظر در شورای انتظامی نظام مهندسی به آییننامه اجرائی محول شده است. بر همین اساس هیأت وزیران در مصوبه ۱۷/۱۱/۱۳۷۵ خود طی مواد ۹۰ لغایت ۱۰۱ آییننامه اجرائی مبادرت به وضع مقرراتی کرده است که نمیتواند از مصادیق ضوابط اجرایی کردن قانون باشد بلکه جنبه تقنینی یافته و نوعی وضع قانون میباشد. زیرا در ماده ۹۰ مجازاتهای انتظامی را تعیین کرده است و در ماده ۹۱ تخلفات انضباطی و حرفهای و انطباق آنها با مجازات انتظامی را بیان نموده است و در ماده ۹۲ تشخیص اهمیت تخلف و انطباق آن با هر یک از مجازاتهای مقرر در بندهای ماده ۹۰ را به شورای انتظامی استان محول ساخته است. پیرو این اقدام در طی مواد ۹۴ لغایت ۱۰۱ مرجع تجدیدنظر و چگونگی سازمان و اقدام آن را بیان داشته است. همانگونه که اشاره شد اگر به منطوق و مفهوم مواد مذکور دقت شود احراز می‌گردد که قوه مجریه در خصوص تعیین تخلفات انضباطی و ضرورت تعقیب انتظامی متخلفین دخالت کرده و به عبارت دیگر مبادرت به وضع قاعده آمره در خصوص موارد گفته شده کرده در حالی که اختیار چنین امری را نداشته و حسب ملاک بند ۱۵ نظریه مرحله اول شورای نگهبان تحت شماره ۲۰۰۵/۲۱/۸۰ مورخ ۲۹/۵/۱۳۸۰ مبنی بر اینکه «تخلفات و جرایم بایستی در قانون تعیین شود.» اعطاء اختیار تعیین تخلفات انضباطی و ضرورت تعقیقب آییننامه اجرائی مغایر اصل ۸۵ قانون اساسی میباشد به علاوه که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره ۶۶ مربوط به کلاسه ۸۱/۳۲۱ صراحتاً اعلام داشته است که «وضع قاعده آمره در خصوص تعیین تخلفات انضباطی و ضرورت تعقیب انتظامی متخلفین اختصاص به مقنن دارد.علیهذا با عنایت به توضیحات تقدیمی، مواد ۹۰ لغایت ۱۰۱ آییننامه اجرائی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مغایر قانون اساسی و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه بوده اقتضای ابطال را دارد. هیئت عمومی محترم دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره۵۰۸ مورخ ۸/۶/۸۶ درخواست مذکور را با استدلال زیر رد میکند:
“قانونگذار به شرح قسمت اخیر ماده ۱۷ قانون مقرر داشته است که «… چگونگی رسیدگی به تخلفات و طرز تعیقب و تعیین مجازاتهای انضباطی و موارد قابل تجدیدنظر در شورای انتظامی نظام مهندسی در آییننامه اجرائی تعیین میشود.» نظر به اینکه مقررات ماده۹۰ تا ۱۰۱ در باب تبیین انواع تخلفات و شیوه رسیدگی و تعیین مجازات متخلفین از مقررات فوق‌الذکر متکی به اذن صریح قانونگذار است، بنابراین مغایرتی با قانون ندارد و خارج از حدود اختیارات در وضع مقررات دولتی نمی‌باشد”.
نتیجه گیری
قانونگذار ایران در دو مقطع زمانی در دو قانون مختلف که یکی مربوط به حرفه وکالت میباشد ودیگری ناظر به حرفه مهندسی ساختمان است، در خصوص تعیین مجازاتهای انتظامی حرفه مندان هریک از دو صنف گفته شده، تصمیم براین میگیرد که تعیین مجازاتهای یاد شده را به قوه مجریه واگذار کند. در جهت تقریب بذهن یکبار دیگر هردو قانون مورد استناد در کنار هم بترتیب زیر درج میشود.
الف- ماده ۲۲ لایحه قانونی استقلال کانون وکلا مصوب ۵/۱۲/۱۳۳۳″ کانون وکلا با رعایت مقررات این قانون آیین‌نامه‌های مربوط به امور کانون از قبیل انتخابات و طرز رسیدگی به تخلفات و نوع تخلفات و مجازات آنها و ترفیع و کارآموزی و پروانه وکالت را در مدت دو ماه از تاریخ تصویب این قانون تنظیم می‌نماید و پس از تصویب وزیر دادگستری به موقع‌اجراء گذاشته میشود”.
ب- ماده ۱۷ قانون نظام مهندسی وکنترل ساختمان مصوب ۲۲/۱۲/۷۴″هر سازمان استان دارای یک شورای انتظامی متشکل از یک نفر حقوقدان به معرفی رئیس دادگستری استان و دو تا چهار نفر مهندس خوشنام پاسخ به شکایت از که به معرفی هیأت مدیره و با حکم شورای مرکزی سازمان نظام مهندسان ساختمان برای مدت ۳ سال منصوب میشوند خواهد بود و انتخاب مجدد آنان بلامانع است. رسیدگی بدوی به شکایات اشخاص حقیقی و حقوقی در خصوص تخلفات حرفهای و انضباطی و انتظامی مهندسان و کاردانهای فنی به عهده شورای یاد شده است. چگونگی رسیدگی به تخلفات و طرز تعقیب و تعیین مجازاتهای انضباطی و موارد قابل تجدیدنظر در شورای انتظامی نظام مهندسی در آئین نامه اجرایی تعیین میشود.
همانگونه که ملاحظه میشود قانونگذار ایران در هردو سند قانونی اختیار تعیین مجازاتهای انضباطی را به قوه مجریه واگذار کرده است با این توضیح که در سند نخست اختیار یاد شده به وزیر دادگستری وقت تفویض گردیده است ودر سند دوم به هیئت وزیران، مع الوصف استدلال هیئت عمومی محترم دیوان عدالت اداری درپاسخ بشکایت از دو اقدام مذکور قابل توجه و محل تامل است، در این بخش از نوشتار در وهله نخست استدلال هیئت عمومی محترم در خصوص شکایتهای یاد شده در کنار هم گذارده شده ومورد امعان نظر قرار میگیرد:
ج- استدلال در مورد پذیرش شکایت از ماده ۷۶ آیین نامه لایح قانونی استقلال کانون وکلا “باعنایت به اینکه اذن مقنن درخصوص تهیه و تصویب آییننامه اجرائی لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری به وزیر دادگستری متضمن وضع قاعده آمره مشعر بر تعیین مجازات محرومیت موقت یا دائم از شغل وکالت و یا اعلام بی‌اعتباری اسناد مندرج در تبصره ماده ۶۷ آییننامه فوق‌الذکر در دادگاهها و سایر مراجع رسمی نمی‌باشد. بنابراین بندهای ۵ و ۶ و همچنین تبصره ماده۷۶ مزبور را خارج از حدود اختیارات قوه مجریه تشخیص داده و ابطال می‌گردد.”
د- استدلال در مورد رد شکایت از ماده ۹۰ آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی وکنترل ساختمان “قانونگذار به شرح قسمت اخیر ماده ۱۷ قانون مقرر داشته است که «… چگونگی رسیدگی به تخلفات و طرز تعیقب و تعیین مجازاتهای انضباطی و موارد قابل تجدیدنظر در شورای انتظامی نظام مهندسی در آییننامه اجرائی تعیین میشود.» نظر به اینکه مقررات ماده۹۰ تا ۱۰۱ در باب تبیین انواع تخلفات و شیوه رسیدگی و تعیین مجازات متخلفین از مقررات فوق‌الذکر متکی به اذن صریح قانونگذار است، بنابراین مغایرتی با قانون ندارد و خارج از حدود اختیارات در وضع مقررات دولتی نمی‌باشد”.
مقایسه ماده ۲۲ لایحه قانونی استقلال کانون وکلا با ماده ۱۷ قانون نظام مهندسی وکنترل ساختمان بروشنی حکایت از این دارد که قانونگذار در هردو سند قانونی، اختیار تعیین مجازاتهای انتظامی را به قوه مجریه تفویض کرده است در حالیکه باستناد صریح اصل ۸۵ قانون اساسی نهاد یاد شده اختیار چنین تفویضی را نداشته است و شورای نگهبان محترم نیز در نظریه قانونی شماره ۲۰۰۵/۲۱/۸۰ مورخ ۲۹/۵/۱۳۸۰خود صراحتا اعلام داشته است که «تخلفات و جرایم بایستی در قانون تعیین شود.» وهیئت عمومی محترم دیوان عدالت اداری نیز در دادنامه شماره ۶۶مورخ ۲۷/۲/۸۳ نیز بدرستی آنرا تایید کرد و بندهای ۵و۶ ماده ۷۶ آیین نامه لایحه قانونی استقلال کانون وکلا را ابطال اعلام کرد اما همین مرجع با استدلالی دقیقا نقطه مقابل استدلال قبلی خود در دادنامه شماره ۵۰۸ مورخ ۸/۷/۸۶ تعیین مجازاتهای انتظامی در آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی وکنترل ساختمان را مغایر قانون نمیداند، چرا که معتقد است که قانونگذار چنین اذنی را به قوه مجریه داده است. این استدلال بنا بدلایل زیر نادرست بوده وغیر موجه میباشد.
اولا- مغایر صریح اصل ۸۵ قانون اساسی است، بدلیل آنکه براساس این اصل، مجلس نمیتواند اختیار قانونگذاری را بشخص یا هیئتی واگذار کند. در هردو حالت چنین واگذاری صورت گرفته است، اگر تفویض اختیاریاد شده خلاف قانون است که برای هردو حالت باید اعمال شود وهیچ منطقی نمیپذیرد که در حد فاصل زمانی حدود سه سال وپنج ماه معنای اصل مذکور منقلب شده و واگذاری مورد نظر مجاز شناخته شده باشدو اگر خلاف قانون نیست پس در دادنامه نخست به چه دلیل موردپذیرش قرار نگرفته است؟با عنایت به نص صریح ماده ۱ قانون تشکیلات وآیین دادرسی دیوان عدالت اداری مبنی براینکه نهاد یاد شده باید مصوبات قوه مجریه را در چهارچوب قوانین لحاظ کند، منطقی ومعقول نیست که در خصوص موضوع با ماهیت واحد دو رای کاملا متضاد صادر شود.
ثانیا- برخلاف نظریه قانونی شورای نگهبان میباشد.
ثالثا- با عنایت به مغایرت دو دادنامه ۶۶ مورخ ۲۷/۲/۸۳ و ۵۰۸ مورخ ۸/۷/۸۶ که ماهیتا هردو ناظر به یک موضوع وبا یک مبنا میباشند، آشکارا بند۱۴ از اصل ۳ واصول ۱۹ و۲۰ قانون اساسی در خصوص حرفه مندان مهندسی ساختمان نقض شده و تساوی حقوق وامنیت قضایی مورد نظر قانونگذارنادیده گرفته شده است و تنها راه برون رفت از این اشکال اساسی که قابل اغماض نبوده ونمیباشد، اعمال ماده ۹۱ قانون تشکیلات وآیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۲۵/۳/۹۲ است.
