میثم بصیرت،استادیار دانشکده شهرسازی دانشگاه تهران و محقق مدیریت شهری
ضرورت تحول در سیستم مدیریت شهری به منظور گذار از مدیریت شهری اقتدارگرا
این روزها تصویب «کلیات طرح اصلاح موادی از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران توسط مجلس شورای اسلامی» صدای اعتراض اعضای شوراهای شهر کشور و به ویژه شورای اسلامی شهر تهران را بالابرده است و حتی منجر به تلاش شورای شهر تهران برای رد این مصوبه در نامه‌نگاری با شورای نگهبان شد. اما ماجرا چیست و چگونه می‌توان به آن نگاه کرد؟ در پرداختن به این موضوع حواشی گسترده‌ای وجود دارد.
حامیان این مصوبه مانند رئیس کمیسیون شوراها و امور داخلی کشور در
توجیه این مصوبه چنین عنوان می‌کنند که «اختلافات در شوراهای شهر سبب به تعویق
افتادن خدمت رسانی به شهروندان شده و از این طریق تلاش کرده‌اند تا اختلافاتی که
برای انتخابات شهرداران حواشی بسیاری را رقم می‌زند رفع کنند». همچنین به اعتقاد
این گروه کاهش تعداد اعضای شوراها بر مبنای درخواست خود آنها صورت گرفته و مدعی‌اند
که پارلمان‌های بی‌کیفیت و کم‌کار با تعداد بسیار، تنها برای کشور هزینه دارند! در
مقابل اعضای شوراها این شرایط را بودن شوراها به سمت تشریفاتی شدن می‌دانند و از
این رو از این تغییرات انتقاد جدی دارند. در این نوشتار تلاش می‌شود بر پایه
مطالعات قبلی نگارنده وهمکاران، تحلیلی گذرا بر موضوع شود.
۱. بارها و در مقالات مختلف توسط فعالان حوزه مطالعات مدیریت شهری
ایران، اشاره شده است که ایراد موجود در مسیر عمل شورا و شهرداری به وظایف خود، به
سبب چالش‌های موجود در سیستم و مدل مدیریت شهری کشور است. فقدان مکانیزم‌های تعادل
و اثربخشی در رابطه شورا و شهردار
(check and balance relationships) اصلی‌ترین علت در انحراف شوراها و نیز شهرداران از مسیر صحیح
فعالیت است.
این شرایط، شکل‌گیری مدیریت شهری اقتدارگرا را در ایران رقم زده است.
متاسفانه نه مصوبه کنونی و نه قوانین پیش از آن هیچ یک به این موضوع دقت کافی
نداشته‌اند و در این شرایط هرگونه تغییری در اجزای قوانین موجود نمی‌تواند راه به
جایی برد. «واقعیت آن است که یکی از چالش‌های مورد توجه در نظام اداره شهر،
(برقرار ساختن رابطه‌ای متوازن میان شورا (بدنه نمایندگی / قوه مقننه (و شهردار)
قوه مجریه) است.
چراکه فقدان هماهنگی و ضعف نظارت در این میان می‌تواند سبب انحراف هر یک از این دو
از اهداف و وظایف خود شود. به همین منظور همواره ساز و کارهای نظارت و تعادل بخشی
برای رفع این مشکل احتمالی مد نظر بوده‌اند. جدا از وظایف نظارتی و کنترلی شورا که
معمولا در قوانین مورد توجه قرار می‌گیرد، برخی راهکارهای معمول تعادل بخشی در
روابط شورا – شهردار را می‌توان شامل اعطای قدرت تحقیق و بررسی به شورا، محدود
کردن دوره تصدی مجدد شهردار، مداخله حکومت مرکزی، اعطای اختیار وتو به شهردار در
برابر مصوبات شورای شهر، قدرت انتصاب مدیران ارشد اداری و مانند آن دانست. اگرچه
این موارد در روش انتخاب مستقیم شهردار اهمیت بیشتری می‌یابند.
۲. به جز اشکالات پایه‌ای که در مدل مدیریت شهری ایران مشاهده
می‌شود، روابط شورا – شهردار (مدیر شهر) نیز به خوبی در مدل ایران تنظیم نشده و
این موضوع سرمنشا بسیاری از مشکلات در اداره امور شهر، به ویژه کاهش نظارت شورا
است. به نظر می‌رسد رابطه شورا و شهردار، نیازمند برخورداری از تعادل و هماهنگی
بیشتری است به‌گونه‌ای که بتوان ضمن فراهم آوردن ثبات در نظام مدیریت شهری، زمینه
افزایش نظارت و کنترل شورا را نیز فراهم آورد.
۳. یکی از ویژگی‌هایی که در نظام مدیریت شهری ایران مشاهده می‌شود،
فقدان تفاوت و تمایز میان نظام اداره امور شهر در سطوح مختلف جمعیتی، سیاسی و نیز
مکانیزم‌های مرتبط با آن است. به‌عنوان مثال، هیچ‌گونه تفاوتی در ساز و کار اداره
شهر تهران به‌عنوان پرجمعیت ترین و نیز پایتخت ایران با سایر شهرها دیده نمی‌شود.
به عبارت دیگر، در وضعیت کنونی اداره تمامی شهرهای ا یران توسط مدل شورا – مدیر
شهر انجام می‌پذیرد.
حال آنکه تجربیات جهانی نشان می‌دهد تفاوت در مدل مدیریت شهری در سطوح
مختلف شهرهای یک کشور امری معمول است. این امر جدا از مدل مدیریت شهری، گاه به
نحوه انتخاب شهردار نیز تسری یافته است. تنها تمهید صورت گرفته در این باره، در
تعداد اعضای شورای شهر منظور شده است. البته موضوع تعداد اعضا شورای شهر به تنهایی
نمی‌تواند یکی از عوامل صحت فعالیت شورا یا علل انحراف شورا یا سوءاستفاده از قدرت
باشد.
۴. در مدل مدیریت شهری ایران، به‌رغم پیش‌بینی شوراهای محله در قوانین
قبلی، اعضای شوراهای شهر با مکانیزم‌های محله‌ای یا منطقه‌ای انتخاب نمی‌شوند و در
این شرایط تلاش برای تشریک مساعی، همکاری و همیاری شهروندان با اعضای شورای اسلامی
شهر چندان ممکن نخواهد بود. این در حالی است که در برخی شهرهای موفق جهان، انتخاب
اعضا شورا از این ویژگی برخوردار است که هر شهروند می‌تواند نمایندگان محله یا
منطقه شهرداری خود را انتخاب کرده و سپس از ایشان در مقابل تصمیمات و احیانا
تخلفاتشان پاسخ بخواهد.
این در حالی است که در کشورهای مختلف جهان برای انتخاب اعضای شورای شهر، دو روش
اصلی مورد استفاده قرار می‌گیرد. نخست روش انتخاب اعضای شورا با رای یکجای
شهروندان است(مانند لندن، ونکوور) و روش دوم انتخاب اعضای شورا بر پایه حوزه‌های
انتخابیه شهری است در این روش ممکن است یک یا چند نماینده از هر بخش یا ناحیه شهر
به شورا راه یابند)مانند نیویورک، پاریس و تورنتو). در ایران سیستم نخست، یعنی انتخاب کل اعضای شورای شهر با رای یکپارچه
شهروندان جاری است.
حال آنکه در ارتباط با انتخاب این سیستم هیچ‌گونه مطالعه یا ارزیابی
انجام نشده است. در این شرایط، نمایندگان شهروندان فارغ از هرنوع حوزه بندی و
منطقه بندی خاص انتخاب می‌شوند و شوراهای پایین دستی شورای شهر چون شورای محلات و
نواحی شهری موجودیت قانونی ندارند. به این ترتیب نظام کنونی اداره امور شهر در
ایران امکان تعمیق و توسعه مشارکت‌های مردمی در شهرها و همچنین امکان انتقال خواست
ها، نیازها و اولویتهای شهر به منتخبان را فراهم نمی‌کند وامکان دسترسی شهروندان
به منتخبان خود در شورای شهر میسر نیست و عموما افراد پر سر و صدا و مشهور به‌عنوان
نمایندگان انتخاب می‌شوند.
به نظر می‌رسد برای دستیابی به اهداف و فلسفه شکل‌گیری شوراهای
شهر،تغییر در نظام انتخاب اعضای شورای شهر ضرورتی جدی است. رسمیت دادن و تشکیل
شوراهای محله و نواحی و مناطق شهر به‌عنوان زیر‌مجموعه و مکمل شورای شهر می‌تواند
کارآیی و اثر بخشی این نهاد مردمی را افزایش دهد. باید پذیرفت که سلسله مراتب
شوراهای شهر در ایران آنگونه که باید شکل نگرفته است یا در صورت شکل‌گیری از قدرت
و توان اجرایی کافی برخوردار نشده است. به عبارتی دیگر، انتظار آن است که شوراها
در سطوح مختلف شهری، فروشهری، فراشهری و منطقه‌ای شکل گرفته و به نوعی از توان و
اختیار لازم برخوردار شوند.
۵. با تلاش برای قانونی شدن مدیریت یکپارچه شهری، گفته می‌شود شورای
شهری که امروزه به نوعی شورای شهرداری است به‌صورت همه جانبه‌تر شهر را مدیریت
خواهد کرد و مطابق با تمهید پیش بینی شده در آن زمان تعداد اعضای شورای شهر نیز
افزایش پیدا خواهد کرد. این نشان می‌دهد که نمایندگان محترم مجلس تحلیل درستی از
شرایط مدیریت شهری در کشور نداشته و با شتابزدگی، انرژی اصلی خود را که باید در
راه بررسی و ارتقای لایحه قانونی مدیریت شهری مصروف کنند به مسیری اشتباه هدایت می‌نمایند.
کاش یکبار تفکر و اراده اساسی برای تحول در سیستم مدیریت شهری ایران
صورت می‌گرفت. اگر بپذیریم که شوراهای شهر درایران حامی مشخصی ندارند، برخی از
نمایندگان محترم مجلس، شورای عالی استان‌ها را نیز رقیب خود نمی‌انگاشتند چراکه
این شرایط موجب می‌شود تا با وجود صراحت قانونی موجود، رقابت موهومی بین شورای شهر
و مجلس شورای اسلامی شکل گیرد که به هیچ وجه سازنده نبوده و صرفا وظایف و اختیارات
قانونی طرفین را مختل می‌کند.
سرانجام درست در روزهایی که یادداشت حاضر تدوین می‌شود، شاهد انحلال شورای شهر
خرمشهر هستیم. برای اینجانب این سوال مطرح است که آیا مصوبه جدید مجلس محترم می‌تواند
از انحلال دوباره شوراهای شهر در ایران جلوگیری کند و با فراهم آوردن زمینه ثبات
در نظام مدیریت شهری، طول دوره مدیریت شهرداران را افزایش دهد؟ به نظر نگارنده علت
اصلی انحراف شهرداران و اعضاء شوراهای اسلامی شهر در ایران، فقدان ضوابط و رویه‌های
کنترل بر عملکرد ایشان و ضعف مشارکت شهروندان در این عرصه است.
روشن نیست که سرانجام کار با این وضعیت چگونه خواهد بود. باید بازهم
صبر کرد ولی ظاهرااین شهروندان هستند که از تنزل تدریجی کیفیت زندگی در رنج خواهند
بود و باید چشمانشان را بر به حاشیه رفتن و انحراف شوراهای اسلامی شهر و روستا در
کشور ببندند. امید است که نهاد شوراها فرصت بازسازی تدریجی اعتماد عمومی به نهاد
دولت در ایران را فراهم کنند. با این حال نگارنده چالش مهم‌تر در مدیریت شهری
ایران را «مدیریت شهری اقتدارگرا» در مقابل مدیریت شهری مشارکتی و دموکراتیک می‌داند.
تضعیف شوراهای شهر در ایران، به‌رغم همه کاستی‌هایی که دارند منجر به
شکل‌گیری «شهردار-دیکتاتور»هایی می‌شود که امروزه در کلان‌شهرها بیش از همه آن را
تجربه کرده‌ایم. کاش مجلسیان محترم، یکبار هم که شده کاری برای کنترل شهرداران و
مدیران ارشد شهرداری‌ها و حفاظت ایشان در مقابل انحراف و افتادن به دام «خودکامگی»
در اداره شهر می‌کردند. توجه به این موضوعات تحولی اساسی در نظام مدیریت شهری
ایران می‌طلبد. ضرورتی که بازهم امید است در سال‌های برنامه ششم توسعه به نتیجه
رسد.
