انتقاد تشکل‌های صنفی بر لایحه پیشنهادی اصلاح قانون نظام‌مهندسی

آذرماه سال جاری، معاونت محترم مسکن و ساختمانِ وزارت راه و شهرسازی در اقدامی بدیع و شگفت، دست به انتشار متنی تحت عنوان “لایحه اصلاح قانون نظام‌مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۴” زده است.

ازآنجایی‌که نقد و ارائه نظر، از حقوق و
وظایف اصلی تشکل‌های صنفی و تخصصی است و سکوت مشمولان هر قانون می‌تواند در آینده،
حقوق آنان را تضییع و تحت‌الشعاع قرار دهد، امید است نقد حاضر فتح بابی باشد تا دیگر صاحب‌نظران و تشکل‌های صنفی با اهتمام جدی مانع از تصویب
لایحه­ای غیرکارشناسی تا قبل از رفع ایرادات آن بشوند. بی­تردید صرف حوصله و توجه
برای مطالعه مطلب حاضر، خواننده را با این داوری همراه خواهد ساخت.

لایحه پیشنهادی در دو بعد موردنقد اساسی است؛

یک – بعد حقوقی

شاید پرداختن به شیوه‌ها و الزامات نگارش قانون (Codification) در حوصله این نقد نباشد اما قبل از ورود به
اصل موضوع ذکر چند نکته که به‌نوعی ایراد شکلی در نگارش لایحه حاضر است خالی از
فایده نخواهد بود:

مطالعه لایحه ما را به این نتیجه رهنمون می‌سازد که قصد تدوین­کنندگان
آن، تامین منافع عمومی و حمایت از حقوق تمام اقشار جامعه است که زلزله­های اخیر و
عواقب اجتماعی آن احتمالا در لحن نگارش لایحه بی‌تأثیر نبوده است اما یک قانون صنفی و تخصصی آیا نباید حقوق مشمولین
آن و فعالان صنف مربوطه را هم مدنظر قرار دهد؟! نکته دیگری هم که به‌عنوان ایراد
شکلی قابل‌توجه می‌نماید تنظیم مواد و ساختار ظاهری آنها است که ایجاز در آن رعایت
نشده و برای رفع این نقیصه حتی یک تبصره هم پیش‌بینی‌نشده است. از طرف دیگر در
نگارش مواد، از تقسیم‌بندی مناسبی استفاده‌نشده و در آینده استناد به آن را دشوار
خواهد ساخت (برای مثال مواد ۱۷، ۲۶ و ۲۹ را ملاحظه فرمایید). ماده ۲۹ لایحه در
حقیقت آیین دادرسی دادسرا و دادگاه انتظامی است که خود آیین دادرسی جامع و روشنی
را می­طلبد و ذکر آن در یک ماده، حتما با ابهام و اجمال صورت گرفته است. البته در
بند ۱۷ ماده ۲۹، تصویب آیین رسیدگی بر عهده مقام وزارت محول شده است که تجربیات
مشابه (ابلاغ آیین دادرسی کار از سوی وزیر مربوطه و …) تجربه موفقی نبوده است.
دو غفلت مهم دیگری که در این فقره صورت گرفته: یکی عدم پیش‌بینی امکان شکایت از
دادیاران، دادستان و قضات دادگاه‌های انتظامی و دیگری لحاظ نشدن امکان اعاده
دادرسی و تعیین مرجع آن (دیوان عالی کشور یا دیوان عدالت اداری) است.

در نقد شیوه نگارش لایحه به همین‌قدر کفایت کرده و به ایراداتی اساسی‌تر
پرداخته می­شود.

آیا لایحه حاضر را می‌توان به‌عنوان لایحه اصلاحی تلقی نمود؟

قانون نظام‌مهندسی و کنترل ساختمان در ۲۲/۱۲/۱۳۷۴ در ۶ فصل؛ ۴۲ ماده و
۲۱ تبصره به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است. متعاقب آن آیین‌نامه اجرایی این
قانون در تاریخ۱۷/۱۱/۱۳۷۵ توسط هیات وزیران مصوب شده که مشتمل بر ۱۲۴ ماده است.
علاوه از آن آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده ۲۷ قانون (در خصوص ارجاع کارشناسی به
مهندسان دارای پروانه اشتغال) در ۹ ماده و به تاریخ ۰۸/۰۳/۷۹ و نیز آیین‌نامه
موضوع ماده ۳۳ قانون (در خصوص تدوین مقررات ملی ساختمان) شامل ۴۰ ماده در ۱۷/۰۴/۸۳
به تصویب هیات وزیران وقت رسیده است. همین اندک توضیح و دقت در تاریخ‌ها و حجم آیین‌نامه‌ها
حکایت از آن دارد که قانون فعلی و ضمایم آن، محصول سال‌ها سعی و خطا بوده و انتظار
می­رفت که لایحه پیشنهادی با تاسی از قانون موجود، صرفا در مقام ترمیم ضعف‌ها و
کاستی­های موجود برآید: حال‌آنکه لایحه پیشنهادی به‌رغم یدک کشیدن عنوان ”
لایحه اصلاح قانون نظام‌مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۴″ خود در مقام تدوین
مقرره­های جدیدی برآمده و تقریبا اثر و ردپایی از قانون قبلی نبوده و خبری از
اصلاح نیست.

کسانی که اندک آشنایی با وضع و تدوین قوانین داشته باشند صحه خواهند
گذاشت که برای اصلاح یک قانون باید ساختار کلی آن حفظ‌شده و بنا بر ضرورت در مفاد
آن حذف و اضافاتی انجام داد. که به‌عنوان
نمونه، در قانون مدنی موادی تحت عنوان ماده مکرر اضافه‌شده است (مواد ۲۱۸، ۸۸۱،
۱۳۱۳ و ۱۳۲۸) و دلیل آن لزوم حفظ کالبد قانون و ترکیب کلی آن بوده است. نمونه
دیگر، قانون مالیات‌های مستقیم است که باوجود اصلاحات متعدد (به مهر و موم‌های ۷۱،
۸۰ و ۹۴) کماکان شاکله اصلی آن (مصوب اسفند ۱۳۶۶) محفوظ مانده اما از امواج تغییرات
متعدد قوانین حوزه کسب‌وکار نیز مصون نمانده است.

لایحه پیشنهادی معاونت ساختمان و مسکن شامل ۸ فصل و در ۴۶ ماده (بدون
هیچ تبصره‌ای) نگارش شده است که در هیچ جای لایحه به قانون موجود اشاره­ای نشده و تقریبا
به‌طور کل مقرره‌های جدیدی وضع کرده است و لذا وجه‌تسمیه این لایحه بر نگارنده
روشن نبوده و بی­شک نمی‌توان آن را لایحه اصلاحی تلقی نمود.

نگاه جرم انگارانه حاد در وضع مجازات انتظامی

وفق ماده ۱۷ قانون لاحق، رسیدگی بدوی به شکایات اشخاص حقیقی و حقوقی
در خصوص تخلفات حرفه­ای و انضباطی و انتظامی مهندسان و کاردان‌های فنی به عهده
شورای انتظامی است . چگونگی رسیدگی به تخلفات و طرز تعقیب و تعیین مجازات انضباطی
و موارد قابل تجدیدنظر در شورای انتظامی نظام‌مهندسی به آیین‌نامه اجرایی احاله
شده و در متن قانون به آن پرداخته نشده است. در آیین‌نامه اجرایی مصوب سال ۷۵
قانون نیز، ماده ۹۰ آن به درجه‌بندی مجازات پرداخته و ماده ۹۱ نیز در ۱۹ بند
تخلفات حرفه‌ای و انضباطی را احصا (البته به کار بردن واژه “احصا” با
تسامح صورت می­گیرد) نموده است.

در ماده ۲۷ لایحه موردبحث، تخلفات انتظامی به‌قرار زیر ذکرشده است:

تخلفات انتظامی درجه‌یک یا دو در ۷ بند

تخلفات انتظامی درجه سه یا چهار در ۲۷ بند

تخلفات انتظامی درجه پنج یا شش در ۵ بند

به‌عنوان‌مثال در بند ۵ ردیف تخلفات انتظامی درجه پنج یا شش آمده است:
“تخلف از سوگند حرفه‌ای”. حال این پرسش مطرح می‌شود که باوجود پیش‌بینی
مجازاتی تا حد محرومیت دائم از اشتغال برای این تخلف، نحوه احراز تخلف از سوگند حرفه‌ای
چگونه خواهد بود؟!

در بند ۱۶ ماده ۲۹ لایحه پیشنهادی نیز آمده است: ” کلیه احکام محکومیت قطعی در سامانه حرفه­مندی و با سطح دسترسی عموم ثبت می­گردد.” برای درک عواقب
چنین تصمیمی کافی است تصور کنید که یک عضو سازمان، در وضعیت وانفسای فعلی، تخلف حرفه­ای ناچیزی در حد مجازات درجه‌یک انجام
دهد و دادنامه صادره مطابق این مقرره در سامانه حرفه­مندی با سطح دسترسی عموم
منتشر گردد و تبعات آن ناگفته هویداست. این در حالی است که در قوانین کیفری،
انتشار محکومیت قطعی در رسانه­ها در جرایم خاصی پیش‌بینی شده که البته اغلب هم در
آن تسامح می­شود.

میزان انطباق لایحه پیشنهادی با قوانین بالادستی

برنامه توسعه پنج‌ساله ششم در مواد متعددی به انطباق لوایح و مصوبات
با سیاست‌گذاری‌های کلان ازجمله اشتغال‌زایی، مهارت افزایی و ارتقای دانش حرفه­ای
تاکید ورزیده است. در اصل بیست و ششم قانون اساسی آمده است: ” احزاب، جمعیت‌ها،
انجمن‌های سیاسی و صنفی و انجمن‌های اسلامی یا اقلیت‌های دینی شناخته‌شده آزادند،
مشروط به اینکه اصول استقلال ، آزادی ، وحدت ملی ، موازین اسلامی و اساس جمهوری
اسلامی را نقض نکنند . هیچ‌کس را نمی‌توان از شرکت در آنها منع کرد یا به شرکت در
یکی از آنها مجبور ساخت .” اصل بیست و هشتم نیز مقرر می­دارد: ” هر کس
حق دارد شغلی را که بدان مایل است و مخالف اسلام و مصالح عمومی و حقوق دیگران نیست
برگزیند. دولت موظف است با رعایت نیاز جامعه به مشاغل گوناگون برای همه افراد
امکان اشتغال به کار و شرایط مساوی را برای احراز مشاغل ایجاد نماید.” با مدنظر
قرار دادن نکات فوق ، این پرسش مطرح می‌شود که اساسا سازمان نظام‌مهندسی یک سازمان
مردم‌نهاد و غیردولتی تلقی می­شود یا یک سازمان دولتی؟ از سوی دیگر آیا وضع لایحه
جدید به‌قصد حمایت از جامعه مهندسی و تبیین بهتر و تخصصی نمودن فعالیت در این حرفه
صورت گرفته و یا بنابراین است که همین استقلال نیم‌بندی هم که قبلا برای سازمان
متصور بوده را از آن بگیرد و به تحدید حرفه‌ای فعالان این عرصه مباشرت نماید؟

ماده ۳۴ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه مقرر می‌دارد: ” دولت
موظف است به‌منظور افزایش کارآمدی و اثربخشی طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با
رعایت قانون نحوه اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی اقدامات
زیر را به اجراء درآورد:

الف . سازمان برنامه‌وبودجه کشور موظف است با لحاظ موارد زیر ظرف مدت
یک‌سال از تاریخ ابلاغ این قانون «سند نظام فنی و اجرائی کشور» را تهیه و اجراء
کند. ضوابط و مقررات ساخت‌وساز در چهارچوب این نظام ابلاغ می‌شود:

نظام فنی و اجرائی یکپارچه کشور شامل عوامل، اصول، برنامه‌ها و
فرآیندها و اسناد (مقررات، ضوابط و دستورالعمل‌ها) مربوط به مدیریت، پیدایش،
پدیدآوری و بهره‌برداری طرح‌های سرمایه‌گذاری و پروژه‌های ساخت‌وساز باشد.

قواعد اساسی حاکم بر کارفرمایان، مجریان، پیمانکاران، مشاوران،
سازندگان و تأمین‌کنندگان همه طرح‌ها و پروژه‌هایی که از وجوه عمومی کشور استفاده
می‌کنند، در این سند لحاظ شود… “. باملاحظه بخش ذکرشده از این ماده، مغایرت
لایحه پیشنهادی با برنامه توسعه آشکار می‌شود.

فصل پنجم لایحه تحت عنوان “نظام مسئولیتی” به تبیین حوزه‌های
مسئولیت ارکان طرح (کارفرما- مشاور – پیمانکار) و نیز سایر مراجع دخیل در آن
پرداخته است که این امر در صلاحیت سازمان نظام‌مهندسی نبوده و تخلف از قانون
بالادستی مصوب کشور است. از سوی دیگر مطابق فصل ششم قانون برنامه‌وبودجه، مسئولیت
تدوین مقررات مرتبط با اجرای طرح‌های عمرانی (ازجمله تشخیص صلاحیت، تعیین معیارها
و…) بر عهده سازمان برنامه‌وبودجه است. ظاهرا تبعات عدم تسریع سازمان محترم برنامه‌وبودجه
در استقرار نظام یکپارچه فنی و اجرایی، روز به روز فزونی یافته و باعث سوء
تدبیرهای زیادی از سوی نهادهای مختلف خواهد شد که امید است در اسرع وقت با تدوین «سند
نظام فنی و اجرائی کشور» به این تعلل نقطه
پایان گذاشته شود.

دو – بعد صنفی و تخصصی

ازآنجاکه تاکنون هیچ‌گونه ارزیابی
اساسی از بازخورد قانون نظام‌مهندسی در جامعه ارائه نگردیده است خصوصا به این دلیل
که زیر چتر وزارت راه و شهرسازی بوده است ، ورود به این مبحث از طرف سازمان‌های مردم‌نهاد مقدور نگردیده و در موارد احتمالی نیز با عکس‌العمل‌های عجیبی مواجه شده است
.

سازمان نظام‌مهندسی استان‌ها با توسعه کمی غیرقابل‌تصور در دهه‌های اخیر مواجه گردیده که عملا آن را به یک تشکیلات پیچیده با بوروکراسی شدید اداری و مالی تبدیل نموده است و از حرکت‌های لازمه آموزشی
، تحقیقاتی ، اجتماعی و غیره دور نموده و
از لحاظ کیفی خصوصا در اهداف تعریف‌شده قانون با
افت شدید نسبت به مهر و موم‌های اولیه مواجه گردیده و از آن اهداف فاصله
زیادی گرفته است

با این توضیح پیش‌بینی تشکیل سه سازمان جدا از هم (معماری ، ساختمان ،
مکانیک و برق) در لایحه پیشنهادی عملا نه‌تنها
بوروکراسی فعلی را کاهش نخواهد داد بلکه مشکلات عدیده‌ای را ایجاد و چوب لای چرخ
حرکت جامعه مهندسی خواهد گذاشت . تجربه
تلخ نظام و فنی اجرایی چندگانه در کشور درس آموزنده‌ای است که باعث تقلیل آثار
تحقیقات علمی و بهبود کیفیت پروسه صنعت
احداث گردیده و از طرفی در وضعیت حاد اقتصادی امروز هیچ‌گونه کمک شایان توجه به
بهبود اوضاع طرح‌های عمرانی کشور نکرده است

لایحه ارائه‌شده علیرغم پاسخ‌های موردی به نیازهای جامعه مهندسی، به دلیل
نادیده انگاشتن تمام تجربیات سی‌ساله
جامعه مهندسی کشور، شرایط اسفناکی را در صورت تصویب تحمیل خواهد نمود؛ خصوصا با ورود
به مسائل نظام فنی و اجرایی کشور ، صنعت احداث را به سمت از بین بردن داشته‌های حداقلی
سوق خواهد داد و امکان تکرار تجربه تلخی که پس از تعطیلی سازمان برنامه‌وبودجه در
اواخر دهه هشتاد رخ داد و هنوز هم از آثار
منفی حذف ناسنجیده آن رهایی نیافته‌ایم، دور
از ذهن نیست.

تشکل‌های صنفی ذیل امید دارند با حفظ ساختار اصلی قانون فعلی و انجام
اصلاحات ضروری بر اساس تجربیات گذشته و با رعایت
ملاحظات امروز صنعت احداث، به سمت
نظام فنی و اجرایی یکپارچه و قابل‌انعطاف برحسب مقتضیات مکان و زمان قدم برداشته
شود .

اصلاحات پیشنهادی:

بازنگری در تعریف دقیق حرفه
مهندسی و مسئولیت آن

اصلاح تعاریف عضویت در سازمان
و تاکید بر داشتن پروانه مهندسی برای اعضا

اصلاح و بازنگری در شکل فعالیت‌های حرفه‌ای و سوق دادن به سمت کار
گروهی در چهارچوب اشخاص حقوقی (کارفرما ، مشاور و پیمانکار )

پیش‌بینی تمهیدات لازم برای جلوگیری از دو یا چندشغله بودن مهندسین
دارای پروانه

اصلاح و بازنگری در انتخاب بازرسان و اعضای شورای انتظامی بدون هرگونه
نقش هیئت‌مدیره در انتخابات فوق

اصلاح و بازنگری در انتخابات هیئت‌مدیره به‌طوری‌که وزن اعضای شهرستان‌ها ملاک تعیین هیئت‌مدیره استان باشد.

هماهنگی اصلاحات صورت گرفته با قوانین بالادستی و حرکت به‌سوی نظام یکپارچه فنی و اجرایی

منظور نمودن حق رای صرفا برای دارندگان پروانه اشتغال

تشکل‌های صنفی

انجمن پیمانکاران عمرانی، انجمن
مشاوران و انجمن سازندگان آذربایجان
شرقی