حق مسکن در شریعت، قانون اساسی و حقوق بین الملل
مساله مسکن مناسب و تهیه سر پناه برای اقشار مختلف مردم دغدغه همه دولتها بوده است و حتی دولتهای نئو لیبرال هم از آن فارغ نبوده و نیستند .
مسکن در اسناد بین المللی حقوق بشر و نیز در قانون اساسی ایران جایگاه بسیار مهمی دارد و کرارا در بند ها و اصول مختلف حق بهره مندی از مسکن مناسب مورد مداقه و توجه قرار گرفته است.
دولت یازدهم بخصوص با شعار توجه به حقوق شهروندی نمی تواند به مساله مسکن بی توجه باشد.سیاست گذاری ها باید به سمت خانه دار شدن اقشار کم درآمد جامعه باشد. دولت باید توجه داشته باشد که تامین حقوق رفاهی اولین شرط توسعه انسانی و تحقق حقوق بشر است. در این گفتار به مفهوم مسکن ، حق بر مسکن مناسب و جایگاه آن در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران می پردازیم.
بخش اول : مفهوم مسکن و حق بر مسکن مناسب :
مسکن در لغت با مفهوم سکنی و سکونت مرتبط شده و به مکانِ یافتن آرامش یا آرامگاه اطلاق می شود. پس می توان گفت مسکن جایی است که انسان در آنجا احساس آرامش و امنیت می کند.
حق مسکن مناسب به این معنی است که هر انسان اعم از زن، مرد، کودک و جوان حق دارد از خانه و جامعه امن برخوردار باشد تا در آن با آرامش و شرافتمندانه زندگی نماید و هر کس حق دارد که مسکن مناسب داشته باشد.
( مرکز مطالعات حقوق بشر ، گزیده ای از مهمترین اسناد بین المللی حقوق بشر ، دانشگاه تهران « دانشکده حقوق و علوم سیاسی، ۱۳۸۲،ص۲۷)
خداوند تبارک و تعالی در سوره یونس – آیه ٩٣ می فرماید” وَلَقَدْ بَوَّأْنَا بَنِی إِسْرَائِیلَ مُبَوَّأَ صِدْقٍ وَرَزَقْنَاهُم مِّنَ الطَّیِّبَاتِ فَمَا اخْتَلَفُواْ حَتَّی جَاءهُمُ الْعِلْمُ إِنَّ رَبَّکَ یَقْضِی بَیْنَهُمْ یَوْمَ الْقِیَامَةِ فِیمَا کَانُواْ فِیهِ یَخْتَلِفُونَ “
همانا بنی اسرائیل را (پس از غرق شدن فرعون) در جایگاهی نیکو جای دادیم و از چیزهای مطبوع روزیشان کردیم پس اختلاف نکردند تا آنگاه که آگاهی (= دلیل) به آنان رسید به یقین پروردگار تو روز قیامت درباره آنچه در آن اختلاف می کردند داوری خواهد کرد.
بنا براین نتیجه می گیریم:
خداوند، بنی اسرائیل را پس از نابودی فرعون، در سرزمینی خوش آب و هوا و واجد همه شرایط مناسب زندگی، اسکان داد. وضعیت مسکن و معیشت بنی اسرائیل در دوران حکومت فرعون، وضعیتی نابسامان و نامناسب بود.
برخورداری مؤمنان از مسکن مناسب و کیفیت خوب زندگی، در دیدگاه ادیان الهی، امری پسندیده و نعمت خدادادی است.
لذا از منظر قرآن کریم هم بهره مندی ازمسکن مناسب حقی بدیهی و طبیعی برای انسان است.
بخش دوم : جایگاه حق بر مسکن مناسب در اسناد بین المللی حقوق بشر:
این سوال که آیا حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی اساسا حق محسوب می شود یا خیر و اینکه بر فرض شناسائی به عنوان حق؛ آیا جهانشمول است؟ سوالی است که سالها ذهن حقوق دانان را به خود مشغول کرده است. در این مقاله ضمن بررسی هر دو نظر سعی می کنیم که در حوزه حق بر مسکن ( یک حق خاص از حقوق اقتصادی اجتماعی و فرهنگی ) نظر جدیدی ارائه نمائیم.
گروه اول که عملا مخالف بازتوزیع منابع مالی و اقتصادی هستند عمدتا شامل نئو لیبرالها و نئو مارکسیستها و پسا ساختار گرایان است.
نئو لیبرالها بر این باورند که حق های مشمول بازتوزیع درآمد و اموال نه تنها فساد آور بوده بلکه نقض کننده حق های واقعی ( مانند حق مالکیت) بوده و مانعی برای اجرای درست حقوق بشر واقعی ( حقوق بشر نسل اول ) است.نئو مارکسیستها حق های اجتماعی را استثمارگر می دانند.
( ایچ لسناف، مایکل، فیلسوفان سیاسی قرن بیستم،مترجم خشایار دیهیمی؛ نشر کوچک ، چاپ اول ، ۱۳۸۱)
پسا ساختار گرایان نیز نسل دوم حقوق بشر را ابزار گسترش قدرت اداری دولت برای تعریف و کنترل سوژه های فردی می دانند.
( بشیریه ، حسین ؛ تاریخ اندیشه های سیاسی قرن بیستم، لیبرالیسم و محافظه کاری،جلد دوم نشر نی ، چاپ اول ۱۳۷۸)
دو نسل حقوق بشر بین الملل با مساله حق بر مسکن مناسب مرتبط هستند . لزوم حفظ جان انسانها و حمایت از حق حیات که از حقوق شناخته شده در ماده ۶ میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی است ؛ با مساله مسکن و حفاظت از جان شخص رابطه مستقیم دارد. همانطور که در مقالات گذشته اشاره شد تفسیر ابتدائی از مواد میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی و مضیق کردن حدود آن با هدف واضعان سند مغایرت دارد. بنا براین و با توجه به تقسیر عمومی شماره ۶ صادره از کمیته حقوق بشر سازمان ملل باید حق حیات را تفسیر موسع نمود و حتی به داشتن مسکن مناسب نیز تسری داد.
در نسل دوم حقوق بشر که میثاق بین المللی حقوق مدنی سیاسی اصلی ترین سند آن است با صراحت بیشتری شاهد به رسمیت شناخته شدن حق مسکن هستیم.
در مقدمه این میثاق آمده است:
با توجه به اصولی که در منشور ملل متحد اعلام شده است، شناسایی حیثیت ذاتی و حقوق برابر و غیر قابل انتقال کلیه اعضاء خانواده بشر، مبنای آزادی، عدالت و صلح در جهان است، نظر به اینکه، حقوق مذکور ناشی از حیثیت ذاتی شخص انسان میباشد.
با توجه به اعلامیه جهانی حقوق بشر، کمال مطلوب انسان آزاد، برخورداری از آزادی و رهایی از ترس میباشد. این خواست در صورتی میسر میشود که هر کس از حقوق فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی خود و همچنین از حقوق سیاسی و مدنی برخوردار گردد. با توجه به منشور ملل متحد، دولتها متعهد برعایت و احترام به حقوق و آزادیهای انسان وترویج آنها در سراسر جهان میباشند، با درک این حقیقت که افراد نسبت به یکدیگر و اجتماعی که بدان تعلق دارند دارای وظائفی هستند و برای تحقق بخشیدن و ترویج و رعایت حقوق شناخته شده مندرج در این میثاق مسئول میباشند.
همانطور که در مقدمه این سند آمده است برابری و بهره مندی یکسان از مواهب حقوقی مبتنی بر کرامت ذاتی انسانها بوده و هیچ تمایزی از جمله طبقه اجتماعی و نژاد و وابستگی سیاسی و غیر آن نباید فرد را از حقوق خود محروم کند.
بند ۲ ماده ۲ مقرر می دارد: دولتهای عضو این میثاق متعهد می گردند که حقوق اعلام شده در این میثاق را بدون هیچ نوع تبعیض از حیث نژاد، رنگ، جنس، زبان، مذهب، عقیده سیاسی و یا هر عقیده دیگر یا اصل و منشاء ملی یا اجتماعی، دارایی، نسب یا هر وضعیت دیگر تضمین و اعمال نمایند.
یاد آور می شود که در متن این سند آمده است که دولتها باید برای تحقق اهداف نسل دوم حقوق بشر تلاش کنند و تعهداتشان در این حوزه تعهد مثبت است و صرف عدم مداخله در این امور( برعکس حقوق نسل اول) رافع مسئولیت آنها نخواهد بود.
بند ۱ ماده ۱۱ میثاق مقرر می دارد: دولتهای عضو این میثاق، حق داشتن یک زندگی با معیارهای قابل قبول برای هر فرد و خانواده اش را که شامل خوراک، پوشاک کافی و مسکن و ادامه بهبود شرایط زندگی است، برسمیت می شناسند. دولتهای عضو این میثاق اقدامات مناسب را جهت تامین و تحقق این حق بعمل خواهند آورد و ضرورت اهمیت همکاریهای بین المللی را بر اساس رضایت آزادانه (طرفین) خواهند پذیرفت.
از آنچه در این بخش گفته شد نتیجه می گیریم که دولت ها در قبال مسکن ۲ وظیفه مهم دارند یکی تامین زیر ساختها برای ساخت و دیگری مداخله حداقلی در آزادی انتخاب نوع و محل سکونت.
بخش سوم : حق بر مسکن مناسب در مقررات ایران :
دولت ایران در آذر ماه ۱۳۵۱ میثاق بین المللی حقوق اقتصادی اجتماعی و فرهنگی را ابتدا در مجلس شورای ملی بتصویب رساند و سپس آنرا در اردیبهشت ۱۳۵۴ بدون هیچ حق شرط و تحفظی از تصویب مجلس سنا گذراند. (رجوع شود به مجموعه قوانین سال ۱۳۵۴ چاپ روزنامه رسمی، ص۷۵، ۴۴۵) و برابر قانون مدنی این میثاق همچنان برای کشور ما لازم الرعایه است. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اصل ۳۱ قانون اساسی چنین مقرر می دارد:”
داشتن مسكن متناسب با نياز، حق هر فرد و خانواده ايراني است. دولت موظف است با رعايت اولويت براي آنها که نيازمندترند به خصوص روستانشينان و كارگران زمينه اجراي اين اصل فراهم کند.”
در اصل ۴۳ مقرر می دارد: برای تأمین استقلال اقتصادی جامعه و ریشه کن کردن فقر ومحرومیت و برآوردن نیازهای انسان در جریان رشد، با حفظ آزادی او، اقتصاد جمهوری اسلامی ایران بر اساس ضوابط زیر استوار می شود:
۱ – تأمین نیازهای اساسی: مسکن، خوراک، پوشاک، بهداشت، درمان، آموزش و پرورش و امکانات لازم برای تشکیل خانواده برای همه.
۲ – تأمین شرایط و امکانات کار برای همه به منظور رسیدن به اشتغال کامل و قرار دادن وسایل کار در اختیار همه کسانی که قادر به کارند ولی وسایل کار ندارند، در شکل تعاونی، از راه وام بدون بهره یا هر راه مشروع دیگر که نه به تمرکز و تداول ثروت در دست افراد و گروه های خاص منتهی شود و نه دولت را به صورت یک کارفرمای بزرگ مطلق درآورد. این اقدام باید با رعایت ضرورت های حاکم بر برنامهریزی عمومی اقتصاد کشور در هر یک از مراحل رشد صورت گیرد.
۳ – تنظیم برنامه اقتصادی کشور به صورتی که شکل و محتوا و ساعت کار چنان باشد که هر فرد علاوه بر تلاش شغلی، فرصت و توان کافی برای خودسازی معنوی، سیاسی و اجتماعی و شرکت فعال در رهبری کشور و افزایش مهارت و ابتکار داشته باشد.
۴ – رعایت آزادی انتخاب شغل، و عدم اجبار افراد به کاری معین و جلوگیری از بهره کشی از کار دیگری.
۵ – منع اضرار به غیر و انحصار و احتکار و ربا و دیگر معاملات باطل و حرام.
۶ – منع اسراف و تبذیر در همه شئون مربوط به اقتصاد، اعم از مصرف، سرمایه گذاری، تولید، توزیع و خدمات.
۷ – استفاده از علوم و فنون و تربیت افراد ماهر به نسبت احتیاج برای توسعه و پیشرفت اقتصاد کشور.
۸ – جلوگیری از سلطه اقتصادی بیگانه بر اقتصاد کشور.
۹ – تأکید بر افزایش تولیدات کشاورزی، دامی و صنعتی که نیازهای عمومی را تأمین کند و کشور را به مرحله خودکفایی برساند و از وابستگی برهاند.
قانون اساسی به عنوان قانون مادر چنین جایگاه رفیعی برای مسکن مناسب قائل شده است و در قوانین عادی نیز مصوبات متعددی برای تحقق این هدف مهم وضع شده است.
از قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۴ ـ ۱۳۹۰)
ماده۱۶۷ـ در ماده (۱۸) قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن عبارت « باقيمانده از برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران» به عبارت « برنامه پنجم» تغيير مييابد.
ماده۱۶۸ـ به منظور مقاومسازي ساختمانها و اصلاح الگوي مصرف به ويژه مصرف انرژي در بخش ساختمان و مسكن اقدامات زير انجام ميشود:
الف ـ شهرداريها مكلفند نسبت به درج الزام رعايت مقررات ملي ساختمان در پروانههاي ساختماني اقدام نمايند. صدور پايانكار براي واحدهاي احداثشده بر مبناي اين پروانهها، منوط به رعايت كامل اين مقررات است.
تبصره ـ متخلفان از مقررات ملي ساختمان از جمله طراح، ناظر، مجري و مالك براساس آئيننامهاي كه به تصويب هيأتوزيران ميرسد موظف به رفع نقص و جبران خسارت ميشوند.
ب ـ صدور پروانه هرگونه ساختمان منوط به ارائه موافقت اصولي بيمه كيفيت ساختمان احداثي است. شركتهاي بيمه مكلفند بر اساس بيمهنامه صادره در صورت ورود هرگونه خسارت در طي ده سال به ساختمان احداثي، خسارتهاي وارده را ظرف سه ماه جبران نمايند.
ج ـ كليه مجريان دولتي موظفند مسؤوليت حرفهاي خود و در صورت نياز، مسؤوليت ساير عوامل مرتبط در طراحي، محاسبه و نظارت ساختمانهاي تحت پوشش خود اعم از شهري و روستايي را نزد يكي از شركتهاي داراي صلاحيت بيمه نمايند.
د ـ به منظور انجام مطالعات لازم براي كاهش خطرپذيري زلزله:
۱ـ شبكه ايستگاههاي شتابنگاري و زلزلهنگاري و پيشنشانگرهاي زلزله توسعه يابد.
تبصره ـ ايستگاههاي شتابنگاري در شهرستان و روستاهاي بزرگ به ازاي هر بيست و پنج هزار نفر يك ايستگاه توسعه مييابد.
۲ـ طي برنامه مصالح و روشهاي مؤثر در مقاومسازي ساختماني، استاندارد و از توليدكنندگان آنها حمايت شود.
ماده۱۶۹ـ شوراي عالي شهرسازي و معماري موظف است به منظور تدوين و ترويج الگوهاي معماري و شهرسازي اسلامي ـ ايراني:
الف ـ با تشكيل كارگروهي مركب از نمايندگان دستگاههاي ذيربط و صاحبنظران و متخصصان رشتههاي معماري، شهرسازي و حوزوي نسبت به انجام پژوهشهاي كاربردي، سياستگذاري، تدوين ضوابط و مقررات و ترويج الگوهاي موردنظر اقدام نمايد.
ب ـ طرحهاي مناسبسازي ساختمانها و فضاهاي شهري و روستايي براي معلولين جسمي و حركتي را بررسي، تهيه و تدوين نمايد.
شهرداريها و دهياريها موظفند بر اساس ضوابط و طرحهاي موضوع اين بند نسبت به مناسبسازي معابر و فضاهاي عمومي شهري و روستايي اقدام نمايند.
تبصره۱ـ مصوبات شوراي فوق براي كليه دستگاههاي اجرائي، شوراهاي اسلامي شهر و روستا و كليه مالكان و سازندگان لازمالاجراء است.
تبصره۲ـ وزارت علوم، تحقيقات و فناوري و ساير دستگاههاي آموزشي بر اساس توصيههاي شوراي عالي شهرسازي و معماري نسبت به بازنگري سرفصلها و محتواي دروس مربوطه اقدام نمايند.
ماده ۱۷۰ـ وزارت مسكن و شهرسازي موظف است به منظور تحقق توسعه پايدار در مناطق شهري و روستايي، تعاملات اقتصادي، اجتماعي و كالبدي فيمابين شهرهاي با جمعيت بيش از يكصد هزار نفر يا روستاهاي واقع در حريم آنها را از طريق تهيه و اجراي طرحهاي مجموعه شهري، جامع و تفصيلي شهري با رويكرد اولويت توسعه دروني شهرها، بهرهگيري از ظرفيتهاي توسعه روستاهاي مستعد، صيانت از اراضي كشاورزي و باغهاي واقع در داخل و حاشيه شهرها و روستاها ساماندهي نمايد.
ماده۱۷۱ـ
الف ـ شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مكلف است نسبت به احصاء مناطق ويژه نيازمند بهسازي و نوسازي در بافتهاي فرسوده و دستهبندي طرحهاي واقع در اين مناطق، با اولويت:
۱ـ طرحهايي كه به دليل وجود منافع عمومي، اجراي به موقع آنها ضروري است.
۲ـ طرحهايي كه از طريق تدوين ضوابط و مقررات و مشاركت مردم و حمايت دولت، شهرداريها و دهياريها به مرور زمان قابل انجام است، اقدام نمايد.
تبصره ـ طرحهاي گروه(۱) مشمول برنامههاي عمومي و عمراني دولت موضوع « لايحه قانوني نحوة خريد و تملك اراضي و املاك مصوب ۱۳۵۸ شوراي انقلاب» ميباشد كه تمام يا بخشي از منابع مورد نياز آن ميتواند از طريق بخشهاي غيردولتي تأمين شود. رأي صادره موضوع ماده (۴) قانون مذكور قابل اعتراض در مراجع صالحه قضائي است.
ب ـ دستگاههاي اجرائي ذيربط موظفند به منظور افزايش بهرهوري و استحصال زمين نسبت به احياء بافتهاي فرسوده و نامناسب روستايي اقدام نمايند.
ج ـ وزارت مسكن و شهرسازي و شهرداريها موظفند با اعمال سياستهاي تشويقي و در چهارچوب قانون حمايت از احياء بافتهاي فرسوده از اقدامات بخش غيردولتي براي احياء و بازسازي بافتهاي فرسوده در قالب بودجه مصوب حمايت نمايند.
دـ وزارت مسكن و شهرسازي و شهرداريها موظفند هرسال در طول برنامه حداقل ده درصد (۱۰%) از بافتهاي فرسوده شهري را احياء و بازسازي نمايند تسهيلات و بودجه مورد نياز همهساله با پيشنهاد وزارت مسكن و شهرسازي در بودجه عمومي پيشبيني و در اختيار وزارت مسكن و شهرسازي و شهرداريها يا مجريان طرحهاي نوسازي با معرفي شهرداري قرار خواهدگرفت.
تبصره ـ دولت موظـف است حداقل پنجاه درصـد (۵۰%) از منابع، اعـتبارات و تسهيلات اعطائي براي بخش مسكن اعم از طرحهاي مسكن مهر، مسكن جوانان و نيازمندان و مانند آن را به اجراي طرحهاي مذكور در محدوده بافتهاي فرسوده شهري اختصاص دهد.
هـ ـ وزارت مسكن و شهرسازي موظف است ساماندهي و احياء شهرهاي آسيب دیده از جنگ تحميلي و استفاده از اراضي رهاشده و ساختمانهاي مخروبه باقيمانده داخل شهرهاي موردنظر را در اولويت قراردهد.
ماده۱۷۲ـ به منظور ارتقاء شرايط محيطي پايدار و فراگير ساكنان مناطق حاشيهنشين از مزاياي شهرنشيني و پيشنگري و پيشگيري از ايجاد سكونتگاههاي غيرمجاز دولت موظف است اقدامات زير را انجام دهد:
الف ـ سامانبخشي مناطق حاشيهنشين تعيينشده توسط شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران از طريق تدوين و اجراي ساز و كارهاي حقوقي، مالي و فرهنگي و توانمندسازي ساكنان بافتهاي واقع در داخل محدودههاي شهري با مشاركت آنها، در چهارچوب « سند ملي توانمندسازي و ساماندهي سكونتگاههاي غيرمجاز» و ايجاد شهركهاي اقماري براي اسكان جمعيت مهاجر.
ب ـ وضـع مقررات بازدارنده و اعمال ممنوعيت ارائه كليه خدمات زيربنايي به ساخت و سازهاي غيرمجاز خارج از محدوده شهرها و روستاها و تخريب آنها با همكاري قوه قضائيه
ج ـ تهيه و اجراي طرح هادي براي روستاهاي واقع در حريم كلان شهرها با رويكرد كنترل محدوده روستاهاي مذكور در حد رشد طبيعي آنها
د ـ طراحي و ايجاد كمربند سبز در اطراف مراكز جمعيتي از طريق منابع دولتي توسط شهرداريها
ماده۱۷۳ـ دولت مجاز است در طول برنامه نسبت به تهيه برنامه جامع مديريت شهري بهمنظور دستيابي به ساختار مناسب و مديريت هماهنگ و يكپارچه شهري در محدوده و حريم شهرها، با رويكرد تحقق توسعة پايدار شهرها، تمركز مديريت از طريق واگذاري وظايف و تصديهاي دستگاههاي دولتي به بخشهاي خصوصي و تعاوني و شهرداريها، بازنگري و بهروزرساني قوانين و مقررات شهرداريها و ارتقاء جايگاه شهرداريها و اتحاديه آنها اقدام قانوني بهعملآورد.
ماده۱۷۴ـ شوراهاي اسلامي و شهرداريها و ساير مراجع ذيربط موظفند تا پايان سال اول برنامه از طريق تدوين نظام درآمدهاي پايدار شهرداريها با اعمال سياستهاي ذيل اقدام نمايد:
الف ـ كاهش نرخ عوارض صدور پروانه ساختماني در كاربريهاي تجاري، اداري، صنعتي متناسب با كاربريهاي مسكوني همان منطقه باتوجه به شرايط اقليمي و موقعيت محلي و نيز تبديل اين عوارض به عوارض و بهاي خدمات بهرهبرداري از واحدهاي احداثي اين كاربريها و همچنين عوارض بر ارزش افزوده اراضي و املاك، ناشي از اجراي طرحهاي توسعة شهري
ب ـ تعيين سهم شهروندان در تأمين هزينههاي خدمات عمومي و شهري، نگهداري، نوسازي و عمران شهري و همچنين تعيين سهم دولت در ايجاد زيرساختهاي توسعه، عمران شهري و حمل و نقل
ج ـ تبديل عوارض موضوع درآمد شهرداريها از عوارض بر املاك به عوارض ناشي از مصرف و خدمات
د ـ تعيين ضمانت اجرائي براي وصول عوارض، بهاي خدمات و ساير درآمدهاي قانوني شهرداريها
هـ ـ افزايش تراكم زمينهاي مشجر با سطح اشغال كمتر نسبت به زمينهاي غيرمشجر با سطح اشغال بيشتر
و ـ تقويت ساز و كارهاي مديريت و نظارت بر هزينهكرد شهرداري
ز ـ برونسپاري وظايف قابل واگذاري و هدايت بودجه شهرداريها به سمت هزينهكرد در حوزه وظايف اصلي و قانوني آنها و ممنوعيت پرداخت هرگونه هزينه از اعتبارات شهرداري به دستگاههاي اجرائي
;
