پروژه های ترکیبی، مسیر تازه تأمین مالی زیرساخت های گردشگری است

صنعت گردشگری ایران با وجود برخورداری از ظرفیت‌های طبیعی، تاریخی و فرهنگی گسترده، همچنان با یک پرسش اساسی روبه‌روست: چگونه می‌توان سرمایه بخش خصوصی را به سوی ایجاد زیرساخت‌های گردشگری هدایت کرد؟ در سال‌های اخیر، افزایش هزینه ساخت، محدودیت منابع بانکی و طولانی‌بودن فرایندهای اداری، اجرای بسیاری از پروژه‌های بزرگ‌مقیاس را دشوار کرده است. در همین شرایط، «طرح‌های گردشگری ترکیبی» و مدل موسوم به ۴۰–۶۰ به‌عنوان سازوکاری برای پیوند سرمایه‌گذاری ساختمانی با توسعه هتل‌ها و تأسیسات گردشگری مطرح شده‌اند.

علی‌اصغر شالبافیان، رئیس مرکز سرمایه‌گذاری و امور اقتصادی وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی، با حضور در استودیو صما درباره موانع ورود سرمایه‌گذاران، ویژگی‌های پروژه‌های ترکیبی، امکان فروش و پیش‌فروش بخش غیرگردشگری، صدور سند تفکیکی، ضوابط پروژه‌های نیمه‌تمام، ریسک بازگشت سرمایه، ظرفیت‌های مازندران، کاهش بروکراسی، ورود فعالان صنعت ساختمان و مسیر سرمایه‌گذاری خارجی توضیح داد. متن زیر، نسخه مشروح و ویرایش‌شده این گفت‌وگوست.

صما: مهم‌ترین مانع سرمایه‌گذاری در گردشگری امروز کشور چیست؟

شالبافیان: یکی از دغدغه‌های اصلی ما این است که حوزه گردشگری چگونه می‌تواند جذابیت لازم را برای جذب منابع مالی سرمایه‌گذاران ایجاد کند. در طول سالیان، صنایع مختلف توانسته‌اند سرمایه‌های بخش خصوصی را به سمت خود جذب کنند؛ صنعت ساختمان نیز از جمله حوزه‌هایی بوده که جذابیت لازم را برای ورود سرمایه خصوصی فراهم کرده است. مسئله ما این بود که زمینه ورود همین سرمایه‌ها به بخش گردشگری چگونه باید ایجاد شود و پروژه‌های گردشگری چگونه می‌توانند از ظرفیت‌های موجود برای تأمین مالی استفاده کنند.

هر اندازه درباره ظرفیت‌های طبیعی، تاریخی و فرهنگی ایران صحبت کنیم، تا زمانی که زیرساخت لازم برای بهره‌مندی از این ظرفیت‌ها فراهم نشود، امکان استفاده واقعی از آن‌ها وجود نخواهد داشت. ایجاد و تکمیل این زیرساخت‌ها بیش از گذشته باید با نقش‌آفرینی بخش خصوصی انجام شود؛ اما فراهم‌کردن زمینه، مشوق‌ها و سازوکار ورود سرمایه‌گذار وظیفه دولت است. به همین دلیل، تمرکز ما بر ایجاد بسترهای ورود بخش خصوصی به حوزه زیرساخت‌های گردشگری قرار گرفت.

صما: پروژه گردشگری ترکیبی چه تفاوتی با یک هتل معمولی دارد؟

شالبافیان: برای پاسخ به این پرسش باید به مسئله تأمین مالی بازگردیم. پرسش ما این بود که چگونه می‌توان پروژه‌های گردشگری را از درون خود پروژه تأمین مالی کرد و چه مشوق‌هایی لازم است تا جریان سرمایه بخش خصوصی به سمت گردشگری حرکت کند. در قانون برنامه هفتم، سه رکن برای این هدف پیش‌بینی شده و آیین‌نامه‌های اجرایی مرتبط نیز تدوین، تصویب و ابلاغ شده یا در مسیر اجرا قرار گرفته است.

رکن نخست، طرح‌های گردشگری ترکیبی است. رکن دوم، معافیت سود بازرگانی و حقوق گمرکی برای واردات تجهیزات مورد نیاز هتل‌ها و طرح‌های گردشگری است؛ مشروط بر اینکه این تجهیزات به تأیید وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی برسد. در این چارچوب، برخی محدودیت‌های وارداتی نیز برای تجهیزات مورد نیاز این حوزه برطرف شده است.

رکن سوم، ایجاد ساختارهای جدید و استفاده از ظرفیت‌های موجود اما سازمان‌نیافته است. بر اساس قانون برنامه هفتم، وزارتخانه امکان صدور مجوز برای شرکت‌های توسعه‌گر و تسهیل‌گر سرمایه‌گذاری گردشگری را پیدا کرده است. اهمیت این موضوع کمتر از دو رکن دیگر نیست؛ زیرا در صنایعی مانند ساختمان تجربه‌های ارزشمندی انباشته شده، اما پیوند منسجمی میان این تجربه و صنعت هتلداری شکل نگرفته بود.

هدف شرکت‌های توسعه‌گر و تسهیل‌گر این است که ظرفیت‌ها و تجربه‌های موجود را شناسایی و سازمان‌دهی کنند و در خدمت توسعه گردشگری قرار دهند. بسیاری از افرادی که تصمیم به ساخت هتل یا یک مجموعه گردشگری می‌گیرند، از صنایع دیگر وارد این حوزه شده‌اند و الزاماً تجربه کافی در هتلداری ندارند. شرکت‌های تسهیل‌گر و توسعه‌گر می‌توانند در انتخاب موضوع درست سرمایه‌گذاری، مشاوره، اجرا و پیگیری بخشی از امور اداری نقش داشته باشند و مسیر سرمایه‌گذاری را کوتاه‌تر و دقیق‌تر کنند.

صما: مدل ۴۰–۶۰ دقیقاً چیست و چه فرصتی برای بخش خصوصی ایجاد می‌کند؟

شالبافیان: طرح‌های گردشگری ترکیبی سه ویژگی مهم دارند. ویژگی نخست این است که در یک زمین با کاربری گردشگری، امکان قرارگرفتن کاربری‌های اداری، تجاری یا مسکونی در کنار کاربری گردشگری فراهم می‌شود. پیش از این، در چنین عرصه‌ای اجازه کاربری غیرگردشگری داده نمی‌شد. البته این امکان مربوط به اراضی گردشگری واقع در محدوده و حریم شهرها و روستاهاست و اراضی خارج از این محدوده‌ها را شامل نمی‌شود.

ویژگی دوم، امکان فروش یا پیش‌فروش بخش غیرگردشگریِ اعیان پروژه برای تأمین مالی بخش گردشگری است. به زبان ساده، اگر یک پروژه ترکیبی شامل بخش هتلی و بخشی مسکونی، اداری یا تجاری باشد، حداکثر تا ۴۰ درصد زیربنای مفید کل پروژه می‌تواند، پس از طی فرایندهای قانونی و اخذ تأییدهای لازم، به کاربری غیرگردشگری اختصاص یابد. سرمایه‌گذار می‌تواند این بخش را بفروشد یا پیش‌فروش کند و منابع حاصل را برای تکمیل بخش گردشگری پروژه به کار بگیرد.

عدد ۴۰ درصد یک سقف است، نه حقی قطعی برای همه پروژه‌ها. میزان قابل تخصیص در هر طرح باید با توجه به ویژگی‌های پروژه و پس از اخذ موافقت وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی و طی مراحل قانونی در مراجع استانی و شهری تعیین شود. بنابراین مدل ۴۰–۶۰ به این معنا نیست که هر پروژه بدون بررسی می‌تواند دقیقاً ۴۰ درصد کاربری غیرگردشگری ایجاد کند.

ویژگی سوم، امکان صدور سند تفکیکی برای بخش‌های مجاز مسکونی، اداری یا تجاری است. این ویژگی برای سرمایه‌گذار اهمیت زیادی دارد. در عین حال، عرصه پروژه با کاربری گردشگری حفظ می‌شود و تغییر ماهیت نمی‌دهد؛ اعیان بخش غیرگردشگری در چارچوب مصوبات قابلیت فروش و صدور سند تفکیکی پیدا می‌کند و حقوق مالکانه نیز باید مطابق ضوابط اختصاصی پروژه تعریف شود.

در زمان این گفت‌وگو، حدود سه هزار و ۸۰ طرح سرمایه‌گذاری گردشگری در کشور در حال اجراست که با سرمایه بخش خصوصی پیش می‌روند. تأمین مالی این تعداد پروژه به منابع قابل توجهی نیاز دارد و تسهیلات دولتی و بانکی، با وجود گشایش‌های اخیر، برای تأمین مالی پروژه‌های بزرگ‌مقیاس کافی نیست. امکان فروش و پیش‌فروش بخش غیرگردشگری، راهی است تا بخشی از هزینه ساخت زیرساخت گردشگری از درون خود پروژه تأمین شود.

صما: آیا پروژه‌های موجود و نیمه‌تمام نیز می‌توانند از این ظرفیت استفاده کنند؟

شالبافیان: این امکان صرفاً برای پروژه‌هایی که از ابتدا به‌عنوان طرح ترکیبی تعریف می‌شوند پیش‌بینی نشده است. برخی پروژه‌های بزرگ‌مقیاس، به دلیل نیاز مالی بالا، سال‌ها متوقف مانده‌اند. در آیین‌نامه اجرایی، برای طرح‌های موجودِ در حال احداث نیز این ظرفیت دیده شده است؛ مشروط بر اینکه امکان تغییر نقشه متناسب با الزامات کاربری ترکیبی وجود داشته باشد و مجوزهای لازم از دستگاه‌های مرتبط، به‌ویژه وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی و دیگر مراجع قانونی، اخذ شود.

پروژه ترکیبی پیچیدگی‌های فنی مشخصی دارد: نحوه تعریف و استفاده از مشاعات، پارکینگ‌ها و آسانسورها، حفظ حقوق مالکان و جلوگیری از تداخل عملکرد کاربری غیرگردشگری با بخش گردشگری باید از ابتدا روشن باشد. بخشی از مسائلی که هنگام بهره‌برداری رخ می‌دهد، باید در زمان طراحی معماری و تهیه نقشه‌ها پیش‌بینی شود. به همین دلیل، علاوه بر ضوابط عمومی ساخت تأسیسات گردشگری، ضوابط اختصاصی پروژه‌های ترکیبی نیز در بررسی هر طرح اعمال می‌شود.

در برابر مشوق‌هایی که برای سرمایه‌گذار در نظر گرفته شده، تعهداتی نیز وجود دارد تا هدف اصلی، یعنی تکمیل و بهره‌برداری زیرساخت گردشگری، محقق شود. سازوکار پروژه باید به‌گونه‌ای باشد که بهره‌مندی از مزایای بخش غیرگردشگری از تکمیل بخش گردشگری جدا نشود. هدف این است که هم سرمایه‌گذار به بازده مورد انتظار برسد و هم کشور از ظرفیت ایجادشده برای توسعه زیرساخت‌های اقامتی و گردشگری بهره‌مند شود.

صما: آیا برای ورود به پروژه‌های ترکیبی، حداقل مساحت زمین یا یک عدد ثابت وجود دارد؟

شالبافیان: نمی‌توان یک متراژ ثابت برای همه طرح‌ها اعلام کرد؛ زیرا ضوابط بر اساس نوع تأسیسات گردشگری متفاوت است. الزامات ساخت یک هتل با توجه به درجه و تعداد ستاره‌های آن با یک مجتمع گردشگری یا سایر تأسیسات این حوزه یکسان نیست. سرمایه‌گذار باید ابتدا مشخص کند قصد احداث چه نوع تأسیساتی را دارد و سپس ضوابط همان رده را بررسی کند.

پروژه ترکیبی نیز علاوه بر ضوابط عمومی تأسیسات گردشگری، الزامات اختصاصی خود را دارد. معماری، بهره‌برداری، تفکیک کاربری‌ها، مشاعات، مسیرهای دسترسی، پارکینگ و آسانسور از جمله موضوعاتی است که باید متناسب با ماهیت هر پروژه بررسی شود. بنابراین امکان‌پذیری یک پروژه را نمی‌توان صرفاً با مساحت زمین سنجید و تصمیم نهایی نیازمند بررسی موردی است.

صما: دولت چگونه به کاهش ریسک سرمایه‌گذاری و بهبود بازگشت سرمایه کمک می‌کند؟

شالبافیان: تجربه سال‌های اخیر نشان می‌دهد طرح گردشگری‌ای که خوب مطالعه و مکان‌یابی شده باشد و خدمات متمایزی ارائه کند، می‌تواند بسیار سودآور باشد. با این حال، متغیرهای کلان اقتصادی مانند تورم و جهش نرخ ارز بر همه حوزه‌ها اثر می‌گذارند و گردشگری نیز از این قاعده مستثنا نیست؛ هم قدرت خرید مردم تحت تأثیر قرار می‌گیرد و هم هزینه احداث پروژه افزایش می‌یابد.

یکی از اهداف کاربری ترکیبی این است که اثر تورم در دل پروژه تا حدی خنثی شود. در الگوی قبلی، یک پروژه کاملاً اقامتی تا پیش از تکمیل و بهره‌برداری، جریان درآمدی قابل اتکایی برای سرمایه‌گذار ایجاد نمی‌کرد. اکنون سرمایه‌گذار، در صورت اخذ مجوزهای لازم، می‌تواند بخش غیرگردشگری را پیش‌فروش کند. اگر هزینه تمام‌شده پروژه افزایش یابد، ارزش فروش بخش غیرگردشگری نیز متناسب با شرایط بازار تغییر می‌کند و امکان تأمین مالی از داخل پروژه فراهم می‌شود. این سازوکار همه ریسک‌ها را از بین نمی‌برد، اما می‌تواند فشار تأمین مالی را کاهش دهد.

صما: مازندران امروز به چه نوع پروژه‌های گردشگری نیاز دارد و چرا محل مناسبی برای طرح این موضوع است؟

شالبافیان: انتخاب مازندران برای برگزاری این دوره از اجلاس، با موضوع گردشگری ارتباط مستقیم دارد. هم تقاضای قابل توجهی برای پروژه‌های ترکیبی در این استان وجود دارد و هم مازندران یکی از استان‌های اصلی از نظر تقاضا و ظرفیت سرمایه‌گذاری گردشگری است. مزیت مهم دیگر، تنوع موضوعی فرصت‌هاست: عرصه‌های ساحلی، عرصه‌های جنگلی و ظرفیت‌های طبیعت‌گردی هرکدام امکان طراحی مدل متفاوتی از سرمایه‌گذاری را فراهم می‌کنند.

در حوزه جنگل، باید مدلی ایجاد شود که هم حفاظت از منابع طبیعی تضمین شود و هم مردم بتوانند از ظرفیت‌های طبیعت‌گردی به‌صورت عمومی و مدیریت‌شده بهره‌مند شوند. در حوزه منابع آبی نیز ظرفیت آب‌بندان‌ها، سدهای با مصرف غیرشرب و پهنه‌های طبیعی پیرامون منابع آبی قابل توجه است. با همکاری وزارت نیرو، استفاده گردشگری از این ظرفیت‌ها به رسمیت شناخته شده و نزدیک به هزار آب‌بندان می‌تواند در صورت رعایت الزامات، زمینه شکل‌گیری خدمات اقامتی و تفریحی را فراهم کند.

در سواحل مازندران طی سال‌های طولانی، استفاده‌های شخصی و خصوصی در مواردی بر استفاده عمومی گردشگری تقدم پیدا کرده است. تعداد هتل‌های مناسب در نوار ساحلی، متناسب با ظرفیت استان نیست و بخشی از اراضی که زمانی کاربری گردشگری داشته‌اند، در گذر زمان به استفاده‌های دیگری اختصاص یافته‌اند. نتیجه، محدودشدن دسترسی عمومی به ساحل و کاهش فرصت ایجاد زیرساخت‌های گردشگری بوده است.

آزادسازی و احیای برخی عرصه‌های گردشگری ساحلی و دریایی و ایجاد ماریناها برای افزودن ظرفیت‌های تفریحی جدید، از جمله محورهایی است که در استان‌های ساحلی و به‌ویژه مازندران اهمیت بیشتری دارد. مازندران می‌تواند در پروژه‌های ساحلی، طبیعت‌گردی، اقامت پیرامون منابع آبی و طرح‌های ترکیبی پیشرو باشد.

صما: مسیر ورود یک سرمایه‌گذار به این پروژه‌ها چگونه است؟ اگر زمین داشته باشد، باید از کجا شروع کند؟

شالبافیان: اگر سرمایه‌گذار زمین در اختیار داشته باشد، برای دریافت موافقت اصولی ابتدا باید به اداره‌کل میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی استان مراجعه کند. در سرمایه‌گذاری‌های بزرگ‌تر، پرونده حسب ضوابط به ستاد وزارتخانه ارجاع می‌شود. نوع تأسیسات، موقعیت زمین، ظرفیت پروژه و انطباق آن با ضوابط، در تعیین مسیر بررسی مؤثر است.

ما منکر وجود بروکراسی اداری نیستیم. این بروکراسی یکی از جدی‌ترین دلایل به‌تعویق‌افتادن پروژه، انصراف سرمایه‌گذار یا شکل‌نگرفتن اصل سرمایه‌گذاری است. خود وزارتخانه نیز باید فرایندهایش را به‌طور مستمر اصلاح کند و نقطه آغاز اصلاح، پذیرفتن وجود همین مسئله است.

برای تسریع کار، جلسات منظم با سرمایه‌گذاران در سطوح ستادی و استانی برگزار می‌شود تا موانع هر پروژه به‌صورت موردی بررسی شود. در سطح استان‌ها نیز ایجاد سازوکار گفت‌وگوی مستقیم با سرمایه‌گذار و پیگیری مستمر پرونده‌ها مورد تأکید قرار گرفته است. بخشی از بروکراسی در فرهنگ اداری و سازمانی ما ریشه دارد و غلبه بر آن، علاوه بر اصلاح فرایند، به پیگیری مستقیم و مداوم نیاز دارد.

صما: اجلاس مازندران چه فرصتی برای گفت‌وگوی دولت و توسعه‌گران ایجاد می‌کند؟

شالبافیان: حضور در محافلی که سرمایه‌گذاران و توسعه‌گران در آن حضور دارند، امکان تعامل مستقیم، شناخت متقابل و کوتاه‌کردن مسیر اداری را فراهم می‌کند؛ موضوعی که مورد تأکید وزیر میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی نیز قرار دارد. وقتی مسئولان و سرمایه‌گذاران بدون واسطه گفت‌وگو کنند، می‌توان مسئله هر پروژه را دقیق‌تر شناخت و برای رفع مانع آن مسیر مشخص‌تری تعریف کرد.

در اجلاس مازندران نیز همکاران ما بخشی از بسته‌های سرمایه‌گذاری بی‌نام را در پاویون وزارتخانه ارائه خواهند کرد. این حضور می‌تواند ارتباط میان ظرفیت‌های آماده سرمایه‌گذاری و سازندگان، توسعه‌گران و سرمایه‌گذاران حاضر در رویداد را مستقیم‌تر کند.

صما: آیا می‌توان جریان ساخت‌وفروش در شمال و سرمایه فعال صنعت ساختمان را به توسعه‌گری گردشگری تبدیل کرد؟

شالبافیان: یکی از اهداف ما همین است، اما موضوع فقط انتقال سرمایه نیست. صنعت ساختمان ایران سرشار از تجربه‌های انباشته است و برخی دستاوردهای آن با تجربه‌های موفق دیگر کشورها برابری می‌کند. بهترین سازوکار انتقال این تجربه به گردشگری آن است که صاحبان همین دانش و تجربه، به‌صورت مستقیم وارد پروژه‌های گردشگری شوند.

ورود فعالان صنایع دیگر به هتلداری معمولاً به انتقال سرمایه محدود می‌شود؛ اما وقتی فعال صنعت ساختمان وارد این حوزه می‌شود، علاوه بر سرمایه، تجربه طراحی، ساخت، مدیریت پروژه، کنترل هزینه و اجرا نیز منتقل می‌شود. برای وقوع این اتفاق، هم انگیزه و هم مشوق لازم بود و دولت تلاش کرده این مشوق‌ها را از مسیر پروژه‌های ترکیبی، تسهیل واردات تجهیزات و ساختارهای توسعه‌گری و تسهیل‌گری فراهم کند.

بنابراین این سیاست می‌تواند هم به تحرک بیشتر صنعت ساختمان کمک کند، هم سرمایه فعالان این صنعت را به سمت گردشگری ببرد و هم تجربه گران‌قیمت آنان را در خدمت ساخت زیرساخت‌های باکیفیت‌تر گردشگری قرار دهد.

صما: برای سرمایه‌گذار خارجی چه ظرفیت و چه مسیر حمایتی در نظر گرفته شده است؟

شالبافیان: دغدغه سودآوری و مقایسه پروژه‌های ایران با نمونه‌های دیگر کشورها، برای سرمایه‌گذار داخلی و خارجی مشترک است. سرمایه‌گذار خارجی می‌پرسد چرا نتواند در کنار هتل، بخش‌هایی مانند رزیدنس، هوم‌آفیس یا فضای تجاری ایجاد کند؛ یا چرا در یک برج، طبقات پایین به مرکز تجاری و طبقات دیگر به هتل اختصاص پیدا نکند. نبود پاسخ روشن به این پرسش‌ها مستقیماً بر جذابیت و سودآوری پروژه اثر می‌گذاشت و پروژه‌های ترکیبی برای پاسخ به بخشی از همین نیاز طراحی شده‌اند.

یکی از نگرانی‌های مهم سرمایه‌گذار خارجی، موانع اداری است. برای سرمایه‌گذاری خارجی، فرایندهایی با هدف حمایت و رفع موانع از طریق سازمان سرمایه‌گذاری و کمک‌های اقتصادی و فنی ایران وجود دارد و در برخی موارد، همین سازوکارها می‌تواند رسیدگی به پرونده را تسریع کند.

ظرفیت مهم دیگر، بسته‌های سرمایه‌گذاری بی‌نام است که پس از فراهم‌شدن بستر قانونی آن در قانون تأمین مالی تولید و زیرساخت‌ها توسعه پیدا کرد. پیش از این، مجوز باید از ابتدا به نام شخص مشخص صادر می‌شد؛ اما اکنون می‌توان استعلام‌ها، بررسی‌ها و مجوزهای اولیه یک فرصت سرمایه‌گذاری را پیش از شناسایی سرمایه‌گذار انجام داد. پس از انتخاب سرمایه‌گذار، نام او در مجوز و فرایند اجرایی درج می‌شود.

مزیت این مدل آن است که سرمایه‌گذار ناچار نیست از نقطه صفر، زمان طولانی برای دریافت استعلام از دستگاه‌های متعدد صرف کند. دستگاه اجرایی بخشی از این مسیر را به نیابت از سرمایه‌گذار آینده طی می‌کند. به همین دلیل، تعداد بسته‌های سرمایه‌گذاری بی‌نام به یکی از شاخص‌های ارزیابی عملکرد استان‌ها تبدیل شده و معرفی این بسته‌ها می‌تواند راهی عملی برای غلبه بر بخشی از بروکراسی اداری باشد.