هنر شهرداران در صدور پروانه
شهرداری‌ها در نقاط مختلف جهان، به پروانه‌های ساختمانی نگاه «ماشین چاپ پول» ندارند بلکه از این اهرم برای تنظیم عرضه مسکن، کاهش هزینه ساخت مسکن و توزیع متعادل ثروت در سطح شهر استفاده می‌کنند.علاوه بر ارتقای ایمنی عمومی، روند صحیح صدور مجوزهای ساخت و سیستم‌های بازرسی نیز می‌تواند حقوق مالکیت و روند ایجاد سرمایه را تقویت کند. با این‌حال اگر این روندها زمان‌بر و پرهزینه باشند، سازندگان به روش‌هایی دست می‌زنند تا با دور زدن مجرای صدور مجوز، ساخت‌و سازها را ادامه دهند.
هنر شهرداران در صدور پروانه
از سوی دیگر این مقررات می‌توانند به ابزاری درست برای کارشناسان و مقامات شهرداری‌ها بدل شوند تا با اتکا به آن مانع از بر هم خوردن نظم تراکمی شهرها شوند و بدین ترتیب شهر چهره‌ای نامتوازن و نازیبا به خود نگیرد. نحوه اجرای این مقررات و قوانین و ماهیت آنها هم بسیار دارای اهمیت هستند، چراکه در صورت بروز خطا در روند صدور معافیت‌ها ممکن است صنعت ساخت‌و ساز یک شهر فلج شود؛ صنعتی که بسیاری از مشاغل در کل اقتصاد یک کشور را به طور مستقیم و غیرمستقیم درگیر می‌سازد. از این‌رو باید برای ممانعت از ایجاد فساد در روند صدور پروانه ساخت، شفافیت و انسجام به حداکثر برسد. به‌علاوه سیستم قوانین باید به نحوی باشد که پروژه‌های مختلف ساخت‌و‌ساز براساس میزان ریسک اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و ایمنی از یکدیگر متمایز شوند و برای آن دسته از ساختمان‌های دارای ریسک پایین‌تر بنابر معیارهای مساحت، کاربری و مکان، روند کوتاه‌تر صدور پروانه طی شود و اینگونه مراجع ذی‌صلاح نیز زمان کافی را برای تمرکز بر پروژه‌های ساختمانی پیچیده در اختیار داشته باشند.
امروزه مقررات نظارتی کارآمد اهمیت بسزایی در حفظ ایمنی عمومی دارند و از سوی دیگر یک عنصر اصلی در سلامت بخش ساخت‌و ساز و کل اقتصاد به حساب می‌آیند. براساس یکی از مطالعات انجام شده، بخش ساخت‌و‌ساز به طور تقریبی، ۵/ ۶ درصد از مجموع تولید ناخالص داخلی در کشورهای عضو سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه را به خود اختصاص داده است. به‌علاوه بخش ساخت‌و‌ساز بزرگترین صنایع مولد اشتغال در اروپا است و ۷ درصد از افراد در این زمینه اشتغال دارند. آمریکا و ژاپن روی هم رفته بیش از ۴۰ میلیون کارگر ساختمانی دارند. تخمین زده می‌شود که از هر ۱۰ فرصت شغلی مستقیم بخش ساخت‌و‌ساز، هشت شغل دیگر نیز در بخش‌های دیگر اقتصادی ایجاد می‌شوند و به نوعی می‌توان گفت بخش عظیمی از اقتصاد، وابسته به همین ساخت‌و سازها هستند. در این بخش، شرکت‌های کوچک داخلی بخش عمده‌ای از آن را در اختیار دارند. از این‌رو، چنین صنعتی که بخش متعددی از مجموعه اقتصادی یک کشور را به خود وابسته کرده است باید به‌درستی تنظیم و نظارت شود.
دستیابی به توازن و تعادل بزرگترین چالش در زمینه صدور پروانه‌های ساخت‌و ساز در شهرهای جهان است. مقررات درست می‌تواند تضمین کند که استانداردهای ایمنی برای حفاظت از جامعه رعایت می‌شوند و همزمان روند صدور پروانه‌ها موثر، شفاف و مقرون به‌صرفه برای سازنده و مصرف‌کنندگان باشد. اگر روند صدور پروانه‌ها پرهزینه و زمان‌بر باشند، سازندگان تلاش خواهند کرد تا بدون دریافت مجوز پروژه ساختمانی خود را آغاز کنند. هم‌اکنون تخمین زده می‌شود که ۶۰ تا ۷۰ درصد از ساخت‌و‌سازها در کشورهای درحال توسعه بدون دریافت پروانه ساخت انجام می‌شوند.
به عنوان مثال، فقط در فیلیپین، ۵۷ درصد از پروژه‌های ساختمانی فاقد پروانه لازم هستند و این رقم برای مصر به ۹۰ درصد می‌رسد. در گرجستان و پیش از کلید خوردن طرح جدید صدور مجوزها در سال ۲۰۰۵، کمتر از ۴۵ درصد از پروژه‌های ساخت‌و‌ساز دارای پروانه بودند.
به‌علاوه گزارش‌ها نشان از آن دارد در کشورهایی که ساخت‌و‌ساز‌های غیرقانونی یا مخفیانه مرسوم هستند، مردم باید با عواقب خطرناکی روبه‌رو شوند. در نیجریه، که فاقد استانداردهای معین برای ساخت‌و‌ساز است، بسیاری از ساختمان‌های به اتمام رسیده منطبق بر استانداردهای رایج ایمنی نیستند. بدون در اختیار داشتن مقررات شفاف، اجرایی کردن ابتدایی‌ترین استانداردها نیز امری بسیار دشوار خواهد بود. براساس اعلام موسسه عمرانی نیجریه، ۸۴ سازه در نیجریه طی ۲۰ سال اخیر فرو ریخته‌اند که این حوادث مرگ ۴۰۰ شهروند را موجب شده است.
تسهیل صدور پروانه ساخت در بستر شفافیت
اقتصادهایی که عملکرد مناسبی را در حوزه تسهیل صدور مجوزهای ساخت‌و‌ساز دارند، گرایش همزمان را به اجرای مقررات سرسختانه و البته صدور سریع و شفاف پروانه‌ها از خود نشان داده‌اند. باید توجه داشت که سرعت صدور مجوزها مهم است. مطالعاتی که در ایالات‌متحده انجام شده است می‌گوید که تسهیل صدور مجوزهای ساختمانی ظرف بازه سه‌ماهه می‌تواند تا ۷/ ۵ درصد هزینه‌ها در ساخت‌و‌ساز و ۱۶ درصد درآمدهای مالیاتی را افزایش دهد. به‌علاوه نتایج همین تحقیقات نشان می‌دهد که دو عامل هزینه‌های ساخت و روند صدور مجوزها، جزو چند عامل تاثیر گذار بر سرمایه‌گذارانی است که قصد دارند ساخت‌و‌سازی را انجام دهند.
مقررات ساخت‌و‌ساز کارآمد با تدوین شماری از قوانین برای شفاف‌سازی آنچه که سازندگان باید انجام دهند آغاز می‌شود. امروز ۱۱۶ کشور در جهان دارای دسته‌ای از قوانین منسجم هستند که یا در چارچوب دستورالعمل ملی ساخت‌و‌ساز و یا قوانینی که به‌طور کامل بر روند ساخت‌و‌ساز نظارت می‌کنند هستند. اطمینان از وجود شفافیت در قوانین امری حائز اهمیت است. زمانی که قوانین شفاف نباشند، در معرض برداشت و تفاسیر رنگارنگ قرار خواهند گرفت و ریسک آن وجود خواهد داشت که سازندگان و شرکت‌ها با سردرگمی مواجه شوند. این امر از سویی می‌تواند به تاخیرهای غیرضروری، اختلافات و عدم اطمینان منتهی شود، اما تاثیر منفی مقررات مبهم به‌ویژه در تنظیم شهرسازی قابل لمس خواهد بود چراکه موج مهاجرت به شهرها کماکان ادامه دارد و این افراد به مسکن جدید نیازمند هستند و از این رو ساخت‌و‌ساز رشد می‌کند. از سال ۲۰۰۷ حدود۵۰ درصد جمعیت جهان در شهرها زندگی کرده‌اند و ۸۰ درصد از تولید ناخالص داخلی جهان را به خود اختصاص داده اند. انتظار می‌رود، جمعیت شهرنشین تا سال ۲۰۵۰ به ۷۰ درصد برسد.
یکی دیگر ازچالش‌های پیچیده بودن صدور پروانه ساخت‌و‌ساز، فساد است. در یک نظرسنجی تحلیلگران بانک جهانی، داده‌ها نشان از آن دارند سهم آن دسته از سازمان‌ها و نهاد‌هایی که انتظار دریافت هدایایی را در ازای صدور پروانه ساخت دارند ، رابطه مستقیمی با میزان پیچیدگی و هزینه‌های روند صدور این پروانه‌ها داراست.
اهمیت قوانین منعطف در ساخت‌و‌ساز
علاوه بر شفافیت، قوانین ساخت‌و‌ساز باید قابلیت تطبیق داشته باشند تا بتوان آنها را متناسب با تحولات اقتصادی و علمی سازگار کرد و این امر به‌دلیل افزایش فزاینده نگرانی‌ها از آلودگی محیط‌زیست، نقش مهمی پیدا می‌کند. برای نمونه، نیوزلند یک رویکرد بسیار موثر را در این زمینه اتخاذ کرده است: دستورالعمل‌های ساخت‌و‌ساز در این کشور، تمرکز خود را بر طرح اهداف و استانداردهای کلی قرار داده است اما الزامی را در نحوه اجرای این اهداف و استانداردها تعیین نکرده است. این رویکرد فضای مانور بیشتری برای نوآوری در صنعت ساخت‌و‌ساز و استفاده از فناوری‌های جدید فراهم می‌کند.
اگر ابعاد بسیار جزئی در مقررات گنجانده شوند، به‌روز رسانی آن با چالش‌های اساسی مواجه می‌شود. برخی از دستورالعمل‌های ساخت‌و‌ساز حتی نوع موادی را که باید در ساختمان‌ها بکار روند مشخص کرده‌اند. این رویکرد در نگاه اول منطقی به‌نظر می‌رسد و این مواد برای بررسی ایمنی آنها آزمایش می‌شوند، اما این روند تنها زمانی کارآمد خواهد بود که بتوان آنها را به‌طور دائم به‌روز رسانی کرد. برخی از این مقررات را می‌توان در کشورهای شرق اروپا و مرکزی آسیا مشاهده کرد. برای نمونه در اوکراین هنوز هم مقررات استفاده از همان مواد اولیه‌ای را الزامی می‌دانند که در زمان عضویت این کشور در اتحاد جماهیر شوروی مرسوم بوده است. امروز این مواد دیگر در دسترس نیستند و بنابراین هیچ‌کس نمی‌تواند براساس مقررات عمل کند. از این رو تدوین قوانین منعطف و منسجم از شالوده‌های بخش ساخت‌و‌ساز ایمن و بانشاط هستند.
تمایز پروژه‌ها براساس ریسک
نمی‌توان تمامی پروژه‌های ساخت‌و‌ساز را دارای یک اندازه از ریسک‌های ایمنی، اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و زیست‌محیطی دانست. نمی‌توان ساخت یک بیمارستان یا آسمان خراش را با ساخت یک انبار کالا مقایسه کرد. دولت‌ها و شهرداری‌های کارآمد اگرچه مقررات سختگیرانه‌ای در زمینه صدور پروانه ساخت دارند، اما همزمان این مقررات روندهای مختلفی را برای صدور پروانه‌ها با توجه به سطح ریسک و مکان ساختمان‌ها در نظر می‌گیرند. براین اساس، ساختمان‌های دارای ریسک کمتر نیازی به تهیه اسناد مختلف و ورود به پیچیدگی‌های قانونی ندارند و روند صدور پروانه برای آنها تسریع می‌شود. این رویکرد می‌تواند در زمان و هزینه سازندگان و کارآفرینان و همچنین نهادهای مسوول صرفه‌جویی کند و به آنها اجازه می‌دهد تا از منابع و زمان خود با بهره‌وری بیشتری استفاده کنند. معیارهای جهانی که براساس آن، میزان ریسک ساختمان‌ها را بررسی می‌کنند، کاربری، مساحت و مکان آن هستند. امروزه ۸۴ اقتصاد دارای مقررات ساخت‌و‌سازی هستند که در آن ریسک‌سنجی پروژه‌های ساختمانی انجام می‌شود. ۱۳ اقتصاد ظرف ۷ سال گذشته به این جمع اضافه شده‌اند. ارمنستان و پاراگوئه مقررات ساختمانی ریسک‌محور را در سال‌های ۲۰۱۰ و ۲۰۱۱ معرفی کرده‌اند. در ایروان ساختمان‌هایی که ابتدا باید مورد بررسی‌های محیط‌زیستی قرار بگیرند محدودیت مساحت کمتر از یک هزار و ۵۰۰ متر مربع را باید رعایت کنند. این موضوع باعث شد که روند صدور پروانه برای ساختمان‌های یاد شده با مساحت کمتر از هزار و ۵۰۰ متر مربع، ۳۰ روز کاهش یافت.
از سوی دیگر در شهر آسونیون (پایتخت پاراگوئه)، شهرداری دست به معرفی یک سیستم نظارتی برای سازندگان زده است که وابسته به مساحت و کاربری آنها است. بر این اساس ساختمان‌هایی که دارای مساحت هزار و ۵۰۰ متر مربع یا کمتر از آن هستند باید برای فعالیت‌های تجاری ساده مورد استفاده قرار بگیرند.
ایالت باواریا در آلمان در سال ۱۹۹۴، مقررات ریسک‌محور را در زمینه ساخت‌و‌ساز کلید زد. برای ساختمان‌های کم‌ریسک، معماران کافی است صلاحیت خود را برای ساخت‌و‌ساز ثابت کنند و مسوولیت‌پذیر باشند. برای ساختمان‌های با ریسک متوسط، یک مامور ارزیابی معتبر باید روند ساخت‌و‌ساز و استانداردهای آن را تایید کند. تنها ساخت‌و‌ساز هایی که دارای ریسک بالا هستند باید به تایید مراجع ذی‌صلاح برسند. تنها تا سال ۲۰۰۲ معادل ۱۵۴ میلیون یورو برای سازندگان ساختمان‌ها، صرفه‌جویی در پرداخت برای صدور پروانه حاصل شد که بنابر قوانین قبل از ۱۹۹۴ باید این میزان را هم به مراجع پرداخت می‌کردند.
شهر تورنتو در کانادا در سال ۲۰۰۵ ، برنامه و مقررات ساخت‌و‌ساز خود را دچار دگرگونی کرد و محدودیت‌های زمانی را برای مراحل مختلف روند ساخت و معرفی فهرست ویژه‌ای برای تمامی ملزومات آن کلید زد. اندکی بعد مراجع ذی‌صلاح تورنتو این امکان را فراهم ساختند تا این عملیات از طریق الکترونیک و با سرعت بیشتری انجام شود.
جمهوری کره هم در سال ۲۰۰۵ قوانین ریسک‌محور را برای تنظیم و نظارت بر ساخت‌و‌سازها اجرایی کرد. در مه ۲۰۰۶، پروژه‌های ساختمانی کوچک مجوز یافتند تا برای تسریع روند دریافت پروانه ساخت اقدام کنند. این امر به ناظران و مراجع مربوطه زمان کافی را داد تا زمان و تمرکز خود را بر پروژه‌های بسیار عظیم و پیچیده معطوف سازند. بین سال‌های ۲۰۰۴ تا ۲۰۰۹ شمار درخواست‌ها برای دریافت پروانه‌های ساخت مکان‌های تجاری از هزار و ۵۲۱ فقره به سه هزار و ۸۹۵ مورد رسید.
امروزه برخی از شهرداری‌ها از امکان صدور پروانه‌های ساخت‌و‌ساز به‌عنوان ابزاری برای اعمال محدودیت‌های تراکمی شهری هم استفاده می‌کنند. بدین طریق می‌توان از ناهمگنی شهرها جلوگیری کرد تا ظاهر شهر در هر منطقه و باتوجه به نیاز و زیرساخت آن توسعه یابد و از گسترش لجام‌گسیخته شهر ممانعت به‌عمل آید. به‌علاوه عدم نظارت بر تراکم می‌تواند چهره‌ای نخراشیده و نامتوازن به شهرها دهد و همچنین از سوی دیگر موجب توزیع ناصحیح و غیر عادلانه منابع، زیرساخت‌ها و جمعیت در مناطق مختلف شود. بنابراین ممکن است رها کردن تنظیم تراکم شهری خود به یکی از عوامل نابرابری در سطح جامعه بدل شود.
